“钉子户”事件的呐喊
广西 李钢

网络、媒体炒得沸沸扬扬的重庆市“钉子户”事件的处理尘埃落定，披着自愿和解的飘忽外衣落下帷幕，凝聚了媒体的莫大关注，积攒了政府的多少“苦心”，千方百计之下总算使在《物权法》光环下得以艰辛挣扎的“钉子户”事件暂时平息，但“钉子户”事件折射出的法律、社会等方面的问题却又何其多哉，对该事件的探讨依然在继续。就如救国救民时期对国民的爱国呐喊一般，“钉子户”事件释出了对法制的呐喊。
一、 公共利益如何正确界定。
反思嘉禾事件、钉子户事件，政府在对土地征收、征用的过程中，“公共利益”都成了侵犯公民基本权利、野蛮拆迁、强行侵吞的“挡箭牌”，为“公共利益”牺牲小我的利益是政府的不得已，这是某些官员所谓的冠冕堂皇的籍口。
我国宪法第十条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”在第十三条第三款又一次明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这就强调了充分保障公共利益的依法性，正式确立了公共利益应当依法界定的基本原则，并进一步确认了兼顾公共利益与私人利益的宪法精神，不得因公共利益而无端使个人的合法权益受到损失，而必须通过经济补偿、换物易地等方式平衡两种利益。那么公共利益究竟如何具体界定呢？依上条宪法条款规定可知立法机关才是有权界定机关，而非行政机关，因此某区政府所谓的城市规划这一“公共利益”使政府迫不得已就有待商榷，规划的科学性、征地的必要性以及征收的面积都很神秘，一切都是某些官员和开发商在操作。在我国当前的行政管理实践中，行政机关经常在没有或缺乏明确法律规定的情况下，直接以公共利益的名义作出行政决定，实行土地征收、征用，或者对公民财产实行征收、征用，这种做法严重违背宪法精神和法治原则，除非有立法机关的明确授权。行政机关作为法律实施主体，只能依据现行有效的法律规定来限制或者剥夺公民权利，通过实施法律的方式来实现法定的公共利益目标。就此而言，行政机关如果在缺乏法律授权时自作主张，擅自以公共利益的名义限制或者剥夺公民权利，显然超越权限，毫无法律依据。
因此，行政机关在作出有关土地征用、征收或者公民财产征用、征收的行政决定时，只能严格依据法律；如果行政机关仅以“公共利益”的名义，却不能提供充分的法律依据来证明其所实施的限制或者剥夺公民财产权的行政行为的合法性，那么这种行为就只能被认定为因违法而无效。
二、对公民基本宪法权利的定位偏差。
公民的生存权、居住权是宪法明文规定的基本权利，国家尽最大努力对之给予保护，绝对禁止任何机关、组织、个人予以侵犯，即使在个人基本权利与公共利益发生冲突时，也只能依据法律规定，按照法定程序，坚持利益平衡的原则，高起点地保护公民的个人利益，需要个人利益作出让渡的，就必须依法对之给予合理公正的补偿，找到两种利益间的平衡点。而“钉子户”事件中房地产开发商在未与住户达成一致的拆迁协议前，就擅自动工挖地基，直至杨武一家容身之处成为一座“孤岛”，风雨飘摇中承受着开发商断水断电手段的煎熬，谁赋予了开发商强行拆迁的权力？又是谁赋予了开发商肆意断水断电的权力？重庆市政府尚不具有未经协商而暴力拆迁的法律权力，何况开发商并不代表政府，也未有法律的授权，一个无权的经济主体打着法律的公共利益大旗，使一个光荣的中华人民共和国家庭“上下而求索”，凄然屹立在开发商以合法外衣设下的重重困境，何其荒谬，何其凄怆。地位崇高的人民宪法致力保护的公民基本权利正在遭受经济利润航母的炮轰，没有了其应有的地位和应得的保护，于正致力法治建设的我华夏社会是何其的讽刺！
三、法院的角色偏差
法院作为国家的审判机构，担负着息争止讼、保护合法权益的职责，其处于中立的判断裁决地位，在法治社会的中国，其在权衡各方利益时应当首要考虑和保护的是公民的基本生存权利和弱者的合法权益，尤其在房屋拆迁这样的社会敏感问题上不能轻易介入，更不能在没有出台相关法律文件对强制拆迁做出明确规定前而判定限期拆迁，甚至是强制拆迁。德国的“风可进，雨可进，皇帝不可进”的判例，英国的300万美元天价房屋拆迁赔偿款判例，还有西方国家开发商不诉诸法院而承担改变规划设计后果的先例都应该让我们的某些法院感觉汗颜。法院是独立的审判系统，不是政府的经济建设助手，不能受政府凭借发展经济、亮化城市等借口的左右；其还应该是公民合法权益的保护神，是维护公平正义的卫士，一方面在当事人正在致力协商之际不应过早介入，另一方面在商业利益与公民权益发生冲突需要法院裁定时，要正确定位自己的角色，履行好自己的职责。无论基于什么样的理由，老百姓的合法权益受到侵害或者说老百姓的权益没有得到合理的补偿，都应该是我们法院的失职。


行政机关层级监督的几点思考

国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）在总结以往行政监督制度经验的基础上，提出了“创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督”的要求，对于顺利推行依法行政具有重要意义。然而，层级监督在各级政府行政实践中并没有充分发挥其应有的作用，行政机关内部监督的形式与内容、方法与措施、实施与效果存在着相互脱节，甚至流于形式，从深层次影响了依法行政水平的提高。为此，笔者结合《纲要》的学习，对加强行政层级监督谈点肤浅认识，以供同仁商榷。
一、层级监督，依法行政的重要抓手
行政复议是行政系统内部依法定程序进行的，是具有法律效力的层级监督制度。这是依法解决行政纠纷的重要渠道，是行政机关自我纠正错误的重要制度，也是政府对其所属部门和下级政府最有效的监督手段。做好行政复议工作，不仅对保护群众的合法权益，而且对保障和监督行政机关依法履行职权，促进依法行政，有着极为重要的作用。但是，行政复议活动的启动者是行政相对人，没有相对人的申请行为便不会产生复议机关的复议行为，这是行政复议区别于其他行政监督的一个重要特征。因此，在推进依法行政的进程中，行政机关层级监督仅靠行政复议这一被动监督手段还是远远不够的，还要加强行政机关内部层级的主动监督，这样才能促使行政机关依法行政开展得到全程监督。
行政机关层级监督是指在行政机关系统内，负有行政监督职能的上级行政机关监督下级行政机关是否依法行使职权的一种监督制度体系。从法律意义上说，行政机关的层级监督是一种自我纠错制度，如果说国家权力机关监督是一种外部监督的话，那么行政机关层级监督则是一种内部监督。这种差异性决定了行政机关监督具有自身监督功能、方法和程序。
一是层级监督是行政机关监督的基本特征。层级制的结构是上下统属的，每一下级层次对上一层次负责。除了最高层外，每一层都是按地域行政单位分成若干块块，层次越低，块块越多。基于行政机关层级制，行政机关之间的领导关系成为构建两大监督关系的基础，这两大监督关系是：（1）上一级政府对下一级政府的监督；（2）各级政府对所属的职能部门的监督。当然，在垂直领导体制中，只存在一种监督关系，即上一级行政机关对下一级行政机关的监督。
二是各级人民政府及其所属的职能部门是行政监督的主体。行政监督是一种自我纠错的监督机制，层级制的结构决定了在行政机关系统中，除乡、镇人民政府外，行政机关都是监督主体，凡是有下一级被领导的行政机关，作为上一级的具有领导权行政机关就具有监督主体资格。国务院作为中央人民政府有权监督所属的部委以及其他直属机构的执法活动，同时监督地方各级人民政府的工作。地方的省级政府、市级政府、县级政府分别行使宪法和法律赋予的监督权。
三是各级行政机关的执法行为是行政机关监督的对象。在各级行政机关的权限中，除了部分行政机关具有制定行政法规和行政规章的行政立法权外，行政机关的权限主要是具有执行性的具体行政行为。因此，行政机关的层级监督主要是对行政机关具体行政行为的监督。
行政机关的层级监督虽然有自身的缺陷，如监督的公正性、有效性等，都因为监督机关与被监督机关之间的无法摆脱的利害关系而受损。但是，行政机关监督也有其优点，如具有较高的效率，给行政机关一个自我纠错的机会，从而提高行政机关在社会公众面前的权威，从而进一步提高行政机关行使职权的有效性。因此，各级政府要实现“建设法治政府”这一目标，必须强化行政机关内部层级监督，在全面推进依法行政的过程中克服自身的不足，使行政机关作出的行政行为始终得到有效地监督。
二、诸多问题，层级监督的制约瓶颈
行政机关层级监督是解决和预防行政机关行政不作为、行政乱作为和违法行政的最直接和最有效手段。但与人大监督、政协民主监督和检察、法院、监察、审计等其它方面的法律监督相比较而言，目前它还存在着诸多瓶颈，监督依据不充分、监督机制不健全、监督保障跟不上等问题，与《纲要》的定位和要求要求极不相称。
一是行政层级监督的法律、法规不充分，行政层级监督的有关立法存在缺失和空白。进行行政层级监督的首要条件必须有相应的比较完备的法律制度。现有法律、法规只是笼统地规定上级行政机关负有监督下级行政机关行政行为的责任，但未对行政层级监督作出专门的规定，缺乏应有的刚性和可操作性。因此，行政层级监督较之侦查监督、立案监督等司法(诉讼)等监督显得更薄弱。由于现行法律、法规缺少对监督主体、监督范围、监督内容、监督程序以及监督结果运用的规定，造成了监督上的许多盲点和空白，以至于行政机关层级监督在某些方面只能“望详兴叹”。即使有法可依的监督，由于缺乏具体实施监督的程序性和实体性的规定，致使监督刚性不足、措施乏力。若被监督者对于行政监督部门提出的建议不予履行、不予纠正，行政层级监督机构的监督便显得苍白无力，只能陷入无可奈何的尴尬境地。同时，由于我国现有法律对行政机关的权利义务规定不对等，往往规定行政机关的权力多，义务少，并且对行政机关不履行义务的法律责任也规定得不具体、不明确、不完善，行政层级监督机构即使发现行政机关及其执法人员有违法失职行为，由于缺乏追究责任的标准，监督难以起到应有的效果。
二是监督机制不健全，行政机关自我修正机制不完善。从现行法律制度上来看，对行政管理的监督机制很多，有权力机关的监督、司法监督、行政复议监督以及行政审计监督和行政监察监督等，并且这些监督机制正在日益发挥监督作用，但因其监督性质的决定，则过多注重的是事后监督，对行政机关违法行政行为只能是“亡羊补牢”式的监督。而注重行政全过程监督的层级监督，由于机制的不健全，行政机关自我修正的机制不完善，其“防微杜渐”的作用得不到真正发挥，造成了政府行政成本增大，甚至影响政府在广大人民群众中的形象。行政层级监督时常还会受到人为因素的影响，各级领导重视且监督机关工作能力强，业务范围就广，监督工作就开展得有声有色；各级领导不重视或者监督机关的工作能力弱，业务范围就萎缩。现今行政层级监督程序不完善，操作不规范，行政层级监督机构缺乏制约机制，没有合理的监督制度，没有有效的监督手段。行政层级监督方式还停留在“救火式”水平，即哪里有违法行政行为，行政层级监督机构就到哪里查处，而很少对出现问题的原因进行深入分析，找出制度上存在的问题和漏洞，从源头上减少违法行政行为产生。
三是人力、财力、物力匮乏也是影响行政层级监督工作开展的一个主要因素。主要表现是业务经费紧缺和技术装备落后。目前，许多行政机关层级监督机构都存在着无人力作为、无财力积极作为、无物力主动作为的问题，其原因之一就是人员编制紧张、经费不足、物质技术条件不适应客观要求，其后果往往导致“监督不到位”、“监督难开展”等问题的发生，违法行政行为得不得及时纠正，增大了行政成本和社会成本。
三、创新机制，层级监督的重要途径
针对目前行政层级监督存在的突出问题，根据《纲要》要求，笔者认为应从立法保障、创新体制与机制、提供强有力监督保障三个方面努力，才能有效地确保行政机关层级监督真正发挥其应有的作用。
l、从立法的高度对行政层级监督的有关问题进行明确，保证行政层级监督的权威性。现有的法律、法规和规章对行政层级监督规定的不明确严重限制了行政层级监督工作的深入开展。笔者认为应从立法的高度明确规定行政层级的监督主体、监督权限、监督范围、监督内容、监督程序以及监督结果运用等有关问题，即应明确各级政府和行政机关实施层级监督的主体由哪个部门担任，对行政执法机关的哪些方面进行监督，采取何种方式监督以及对被监督单位不服从层级监督可以采取何种惩罚措施，以及与之相配套的各项规章制度，保证行政层级监督的顺利开展工作。
2、创新层级行政监督体制与机制，逐步形成监察、审计、政府法制监督的有机整体。一是改革监督体制与机制。在现有监察、审计、政府法制监督的基础上，可探索一种既有分工，又有协作的“三合一”的监督体制，通过实现监督体制网络化，克服多部门分散监督的弊端，实现监督的整体效能。可探索试行审计、监察等专门监督的垂直隶属体制，克服因同级辖属而无力监督的缺陷。在改革监督体制时，要借鉴国外经验，充分考虑“三个一定”的主张，即“监督机关地位一定要高，权力一定要大，手段一定要硬”，改变因“位低、权微，手段弱”而不能实施有效监督的现状。目前，党的监督，人大监督，政府层级行政监督，司法监督，新闻监督，社会监督各自为阵，并没有形成一股“监督合力”，人多势众却监督不力，造成很大浪费。究其原因，根本在于监督机制上不合理。因此，在改革体制的同时，要探索一种新的监督机制，逐步试行“各类监督联系会议”，“定期联合办公制度”，“案件移送制度”等，通过沟通协作，使分散的监督形成一个有机的整体。二是积极实施政府法制监督。政府法制监督是指县级以上人民政府依法对辖区内的行政机关贯彻执行法律、法规、规章情况进行监督，并对所属工作部门和下级人民政府不合法、不适当的行政行为依法予以纠正或者撤销的一种法律制度。就探索行政层级监督新路子而言，经过几年的实践，政府法制监督越来越显示出监督的全面性、整体性和强制性特征。因为，政府监督是以政府为主体，以国家现行有效的法律为依据，以法定职权为手手段，能够实现对行使行政权的全面、有效监督。政府法制监督的主体是县级以上人民政府；监督的内容是全部的行政行为，包括具体行政行为和抽象行政行为；监督的范围包括行政行为的事前、事中和事后各个阶段；在监督的效果方面，监督机关有权纠正或者撤销不合法、不适当的行政行为；具体实施部门为县以上人民政府的法制机构。
3、大力改善行政层级监督部门的设备技术条件，充分保证行政层级监督部门的业务经费，以适应行政层级监督工作现代化的客观要求。特别是在交通工具、通讯设备、调查取证工具、检测分析仪器、强制执行手段、资料档案管理设施等方面，应予充分保障，并保持一定的先进性。这是一种不可减免的行政成本和法制成本，必须按需付出。现在许多行政层级监督机关都存在着不想为、不能为、不作为等问题，其原因之一就是经费不足，物质技术条件不适应客观要求，其后果往往是导致职责不能履行、监督不能实施等弊端，实际上这反而增大了社会成本。因此，在财政能力范围内，应尽可能保证行政执法机关和执法监督机关有足够的业务经费和必要的物质技术条件，以提供有效服务和消灭积案，而作此必要投入所带来的社会效益和经济效益将是巨大的。

（卞军民）