浙江省人民政府


浙江省城镇污水集中处理管理办法

省政府令第265号


　　 《浙江省城镇污水集中处理管理办法》已经省人民政府第39次常务会议审议通过，现予公布，自2010年1月1日起施行。

　　 省长

　　 二○○九年十月十九日

　

　　

　　浙江省城镇污水集中处理管理办法

　　第一章总则
　　第一条为了加强城镇污水集中处理管理，保障城镇污水集中处理设施正常运行，保护和改善环境，根据《中华人民共和国水污染防治法》等有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。
　　第二条本省行政区域内城镇污水集中处理及城镇污水集中处理设施的规划、建设和管理，适用本办法。
　　第三条本办法所称城镇污水集中处理，是指通过城镇污水集中处理设施接纳、输送并利用物理、化学、生物等方法，对城镇污水进行集中净化处理的活动。
　　本办法所称城镇污水集中处理设施，包括污水集中处理厂以及接纳、输送城镇污水的管网、泵站和相关设施（不含工业企业未连接城镇污水管网的自有污水处理设施）。
　　第四条县级以上人民政府应当加强对城镇污水集中处理工作的领导，将城镇污水集中处理设施建设纳入国民经济和社会发展规划，通过财政预算和其他渠道筹集资金，统筹安排建设城镇污水集中处理设施，提高本行政区域城镇污水的收集率、处理率和达标排放率。
　　第五条省住房和城乡建设行政主管部门和市、县（市、区）人民政府确定的城镇污水集中处理行政主管部门（以下统称污水处理行政主管部门）负责本行政区域内城镇污水集中处理的管理工作。
　　县级以上人民政府环境保护行政主管部门负责对城镇污水集中处理设施投入使用后污染物的处理及排放情况和排放污水的单位、个人纳管污水是否达标进行监督管理。
　　县级以上人民政府发展和改革、水利、财政、国土资源、公安、工商、质量技术监督、价格等有关行政主管部门按照各自职责，做好城镇污水集中处理的相关监督管理工作。
　　第六条任何单位和个人都有保护城镇污水集中处理设施的义务，有权对污染环境和破坏城镇污水集中处理设施的行为进行检举。
　　第二章规划与建设
　　第七条城镇污水集中处理设施应当统一规划，配套建设。
　　第八条市、县(市、区)人民政府应当组织污水处理、发展和改革、环境保护、水利等部门制定本行政区域城镇污水集中处理设施建设专项规划（以下简称专项规划）。市、县(市、区)污水处理行政主管部门应当按照专项规划的要求，制定城镇污水集中处理设施年度建设计划并组织实施。
　　第九条城镇建设应当按照城镇控制性详细规划和专项规划的要求，配套建设城镇污水集中处理设施或者预留城镇污水集中处理设施的建设用地。预留的建设用地未经法定批准程序，不得改变用途。
　　新建、改建、扩建城镇道路以及住宅小区的建设，应当按照专项规划的要求，同步建设相应的接纳、输送城镇污水的管网等设施，并同步投入使用。
　　第十条新建、改建、扩建城镇污水集中处理设施应当按照有关法律、法规、规章的规定办理项目审批（核准）手续。
　　第十一条城镇污水集中处理设施建设项目的勘察、设计、施工和监理，应当遵守有关法律、法规、规章的规定；污水处理设备、工艺与材料应当符合国家和省有关强制性标准。
　　仅具备处理生活污水能力的城镇污水集中处理设施，应当经过技术改造，具备相应的处理工业废水能力后，方可接纳处理工业废水。
　　第十二条城镇污水集中处理设施建设项目完工并通过相关法定专项验收后，建设单位应当按照有关法律、法规、规章的规定组织竣工验收。未经验收或者经验收不合格的，不得投入使用。
　　第十三条建设单位应当自城镇污水集中处理设施建设项目竣工验收合格之日起15日内，将项目竣工验收资料报送污水处理、环境保护等有关行政主管部门备案。
　　第十四条建设单位应当自城镇污水集中处理设施建设项目竣工验收合格之日起20日内，按照国家和省有关规定的要求收集、整理项目档案资料，向所在地城市建设档案机构移交。
　　第三章污水接纳与处理
　　第十五条城镇污水管网覆盖范围内的单位和个人，其排放的污水达到纳管要求的，应当将污水排入城镇污水管网，环境保护行政主管部门按照规定的条件允许以其他方式排放的除外。
　　鼓励企业对生产用水进行循环利用；鼓励宾馆、饭店、写字楼、住宅小区等建设中水回用系统，减少污水的直接排放。
　　第十六条从事生产经营活动需向城镇污水管网排放污水的单位和个体工商户（以下统称排水户），应当依照国家有关规定办理城市污水排放许可手续，取得城市排水许可证。按照环境保护法律、法规的规定需要取得排污许可证的排水户，必须同时取得排污许可证。
　　城镇污水集中处理设施的运营单位（以下简称运营单位）应当根据城市排水许可证和排污许可证的要求，与排水户签订合同，明确双方的权利、义务。
　　第十七条排水户的污水排放口至污水处理收集管网的连接管道，由排水户负责建设，并应当按照污水处理行政主管部门规定的接管井位、口径、标高、方式等要求进行施工，经验收合格后方可开通使用。
　　运营单位发现排水户纳管污水超标，影响污水集中处理厂达标排放时，可以关闭相关排水户的纳管设备。
　　第十八条排水户必须按照城市排水许可证与排污许可证确定的水质标准和水量排放污水；对排放污水不符合水质标准的，应当自建污水预处理设施进行预处理，达标后再排入城镇污水管网。
　　第十九条禁止向城镇污水管网排放下列物质：
　　（一）挥发性有机溶剂及易燃易爆物质；
　　（二）氰化钠、氰化钾、硫化钠、含氰电镀液等有毒物质；
　　（三）腐蚀管道以及导致下水管阻塞的物质；
　　（四）不符合相应排放标准的医疗卫生、生物制品、科研、肉类加工等含有病原体及放射性的污水；
　　（五）其他禁止排放的有毒、有害物质。
　　因意外事故致使含有前款所列物质的污水排入城镇污水管网的，排水户应当立即采取措施消除危害，并向污水处理行政主管部门、环境保护行政主管部门和运营单位报告；造成损失的，依法承担赔偿责任。
　　第二十条污水集中处理厂的废水排放，应当执行国家有关城镇污水处理厂的水污染物排放标准。以处理工业废水为主的污水集中处理厂的废水排放，应当执行环境保护行政主管部门在环境影响评价批复中明确的水污染物排放标准。
　　第二十一条污水集中处理厂的进水口、出水口、水处理关键部位以及重点排水户，应当安装水量、水质在线监测监控装置，并与污水处理行政主管部门和环境保护行政主管部门的监控设备联网。重点排水户由设区的市、县（市、区）污水处理行政主管部门和环境保护行政主管部门共同确定。
　　在线监测监控装置投入使用前，应当经过依法检定；使用中的在线监测监控装置应当依法定期检定。
　　污水集中处理厂、重点排水户不得闲置和擅自拆除在线监测监控装置；对发生故障的在线监测监控装置，应当及时修复，并向污水处理行政主管部门和环境保护行政主管部门报告。
　　第二十二条污水集中处理厂应当具备相应的污泥处置能力，对污水处理运行中产生的污泥进行无害化处理和综合利用；污泥属于危险废物的，应当按照危险废物管理要求进行处置。
　　第二十三条运营单位应当依法向污水处理行政主管部门报送相关统计报表。
　　第二十四条单位和个人向城镇污水集中处理设施排放污水的，应当按照规定缴纳污水处理费；缴纳污水处理费后，不再缴纳排污费，但超过纳管标准向城镇污水集中处理设施排放污水的，应当按照国家和省规定加倍缴纳排污费。
　　污水集中处理厂的出水水质达到城镇污水处理排放标准的，按照国家有关规定免缴排污费；超过排放标准向环境排放污水的，应当依法缴纳排污费。
　　污水处理费收取、使用和管理的具体办法，由省财政、价格、住房和城乡建设行政主管部门制订，报省人民政府批准。国家另有规定的，从其规定。
　　第四章设施保护和维护
　　第二十五条未按照《中华人民共和国水污染防治法》等法律、法规的规定经相关部门批准的，任何单位和个人不得改建、迁移或者拆除城镇污水集中处理设施。
　　第二十六条禁止从事下列影响城镇污水集中处理设施正常运行和危及城镇污水集中处理设施安全的活动：
　　（一）在污水管道、阀门、检查井等设施上面及污水管道两侧安全保护范围内取土、堆放物品或者搭建建筑物、构筑物；
　　（二）擅自在污水管道上凿洞接管排水；
　　（三）阻塞污水管道及出水口；
　　（四）损坏或者移动井盖、井座、阀门井等设施；
　　（五）法律、法规禁止的其他活动。
　　第二十七条工程建设涉及城镇污水集中处理设施的，建设单位或者施工单位应当在项目开工前向运营单位查询地下污水管网情况。工程施工可能影响城镇污水集中处理设施安全的，建设单位或者施工单位应当与运营单位协商采取相应的保护措施。因工程施工对城镇污水集中处理设施造成损害的，建设单位应当予以赔偿。
　　在污水管道及其附属设施的上下或者两侧埋设其他地下管线的，应当符合国家和省有关技术标准和规范，并遵守管线工程规划和施工管理的有关规定。
　　第二十八条运营单位负责污水集中处理厂、泵站、管网、再生水利用和污泥处置设施的维修养护。
　　排水户负责自建的污水预处理设施和污水管道等的维修养护。
　　运营单位和排水户应当保障各类设施的正常运行。
　　第二十九条因工程施工、设备维修等原因，城镇污水集中处理设施需要临时停运的，运营单位应当提前48小时通知排水户。
　　因设备大规模检修，城镇污水集中处理设施确需停运或者部分停运的，运营单位应当制定相应替代或者应急补救措施方案,并提前15个工作日向当地污水处理行政主管部门和环境保护行政主管部门报告，通知排水户，并通过新闻媒体发布公告。
　　第三十条运营单位应当制定突发事件应急预案，并定期进行演练。
　　因突发事件导致城镇污水集中处理设施停运的，运营单位可以先进行检修，同时通知排水户采取必要的措施，并在1小时内向当地污水处理行政主管部门和环境保护行政主管部门报告。恢复正常运行后，运营单位应当在10个工作日内，向当地污水处理行政主管部门和环境保护行政主管部门提交应急处理工作报告以及相应的评估报告。
　　第三十一条城镇污水集中处理设施维修养护的，施工单位在施工前，应当制定中毒、窒息等事故抢救预案，进行有害气体浓度的检测；在施工过程中，应当严格遵守有限空间作业安全规定，指定专门监护人员进行安全监护。
　　第三十二条城镇污水集中处理设施维修养护时，有关单位和个人应当予以支持、配合，不得阻挠和干扰。
　　第三十三条电力部门应当保障城镇污水集中处理设施运行的用电需求。因故确需停止供电的，电力部门应当按照有关规定事前通知运营单位。
　　第五章监督管理
　　第三十四条运营单位应当依照国家有关环境保护规定取得污染治理设施运营单位资质。
　　运营单位的确定应当通过招投标等公平竞争方式进行。运营单位应当按照国家有关市政公用事业特许经营管理规定取得城镇污水处理特许经营权。
　　第三十五条运营单位有下列行为之一的，市、县（市、区）污水处理行政主管部门报经本级人民政府批准，可以终止特许经营协议，并实施临时接管：
　　（一）存在重大安全隐患且在规定的期限内不予整改的；
　　（二）因管理不善，发生重大水污染事故、生产安全事故的；
　　（三）擅自停业、歇业，严重影响社会公共利益和环境安全的；
　　（四）法律、法规规定可以终止特许经营协议的其他情形。
　　有关临时接管的具体方案，由实施临时接管的污水处理行政主管部门制订，报本级人民政府批准。
　　第三十六条污水处理行政主管部门、环境保护行政主管部门以及相关部门应当严格按照有关法律、法规、规章和技术规范的规定，加强对城镇污水集中处理工作的监督和管理，依照各自职责查处违法行为。
　　第三十七条市、县（市、区）环境保护行政主管部门应当对排水户纳管污水水质和污水集中处理厂的污水处理水质进行监督检测，对获得的检测数据，应当与污水处理行政主管部门共享。排水户和运营单位应当配合环境保护行政主管部门的监督检测，如实提供有关情况，不得阻挠、妨碍检测。
　　运营单位应当建立水质检测化验制度，并向污水处理行政主管部门和环境保护行政主管部门及时、准确报送污水处理水质与水量、主要污染物削减量等信息。
　　第三十八条排水户纳管污水超过排放标准的，环境保护行政主管部门应当依照《中华人民共和国水污染防治法》的规定责令排水户限期治理，确保污水达标纳管。
　　因排水户纳管污水超过排放标准导致污水集中处理厂出水超过一年不能稳定达到排放标准的，环境保护行政主管部门可以依照《中华人民共和国水污染防治法》和国家有关规定暂停审批截污管网范围内新建涉水项目的环境影响评价文件。
　　第三十九条污水处理行政主管部门和运营单位应当设立公开电话和网站，及时受理公众对污水处理的意见和投诉，按照有关规定及时处理并予以答复。
　　对污水处理过程中发生的污染事件情况及处理结果，应当向公众公开，接受公众监督。
　　第六章法律责任
　　第四十条对违反本办法规定的行为，《中华人民共和国水污染防治法》等相关法律、法规已有法律责任规定的，从其规定。
　　第四十一条违反本办法规定，有下列行为之一的，由污水处理行政主管部门责令限期改正，处2000元以上2万元以下的罚款；情节严重的，处2万元以上5万元以下的罚款，并可以在新闻媒体上公布违法事实和处理结果：
　　（一）未取得城市排水许可证向城镇污水管网排放污水的；
　　（二）未按照城市排水许可证的规定向城镇污水管网排放污水的；
　　（三）向城镇污水管网排放本办法第十九条第一款规定禁止排入的物质的；
　　（四）从事本办法第二十六条所禁止活动的；
　　（五）相关单位未履行城镇污水集中处理设施维修养护责任的；
　　（六）运营单位在排水户纳管污水未超标的情形下随意关闭排水户纳管设备的；
　　（七）因施工影响城镇污水集中处理设施安全而未与运营单位商定相应保护措施的。
　　第四十二条污水集中处理厂超过排放标准向环境排放污水的,由环境保护行政主管部门依照《浙江省水污染防治条例》第五十八条的规定予以处罚。
　　运营单位对污水集中处理厂运行中所产生的污泥未按照本办法规定进行处理而在陆域倾倒、堆放的，由环境保护行政主管部门责令改正，处5000元以上5万元以下的罚款；向水体（含江河、湖泊、运河、渠道、水库最高水位线以下的滩地、岸坡）倾倒的，依照《中华人民共和国水污染防治法》第七十六条的规定予以处罚。
　　第四十三条因纳管污水严重超标导致污水集中处理厂设备损坏无法运行的，严重超标排放污水的排水户应当依法承担赔偿责任。
　　第四十四条污水处理行政主管部门、环境保护行政主管部门和其他有关部门及其工作人员有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由有权机关按照管理权限依法给予行政处分:
　　（一）违反规定的权限和程序发放城市排水许可证和排污许可证的；
　　（二）未按照规定的条件、程序授予运营单位特许经营权的；
　　（三）发现违法行为或者接到对违法行为的举报后未依法予以查处的；
　　（四）违法实施行政处罚和监督检查的；
　　（五）有其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的。
　　第四十五条违反本办法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第七章附则
　　第四十六条农村污水集中处理设施的规划、建设和管理，可以参照本办法执行。
　　第四十七条本办法自2010年1月1日起施行。
　　


行政主体若干问题探析
[摘要]
研究行政主体有着重要的意义，我国改革开放以来，有关行政主体的理论有了较快发展，但与此同时又存在着许多问题，理论上的不足必然会影响我国的司法实践。随着我国市场经济的发展和法治建设的健全，应如何主动应付上述情形是我们面临的一个重要问题。本文立足于现实，着眼于未来，从中国的实际出发，就我国关于行政主体问题进行了一些探讨。分析了我国行政主体理论中存在的问题和在这一理论指导下的执法实践中存在的问题，并针对这些问题对我国行政主体的相关改革进行了一系列的设想。具体改革措施包括完善行政执法监督制度，增强行政执法人员素质，集中行使行政职权和借鉴西方的理论和经验。
[关键词]
行政主体；理论问题；实践问题；改革
一、行政主体的概念
在我国行政法学界，行政主体概念的确立经历了一个较长的时间，人们普遍认可的说法是：行政主体是指享有行政职权，能作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任的组织。我们使用的“行政主体”概念与日本等西方国家所使用的“行政主体”概念有所区别。他们所使用的“行政主体”，通常仅限于政府——中央政府和地方政府，或者还包括非国家的公法人，如公共组织、公团、公库、公共会社等，而不包括作为政府部门的行政机关。
在行政法律关系中，作为关系一方当事人的行政主体具有下述特征：其一，能依法行使行政职权。一般社会组织、政党、团体、企事业单位不能行使行政职权，从而不能成为行政主体。其二，能以自己的名义行使行政职权。受行政机关委托的组织虽然能行使行政职权，但只能以委托机关的名义而不能以自己的名义行使行政职权，从而不能作为行政主体。其三，由其本身对外就自己行使职权的行为承担法律责任。行政机关的内部机构及其公务员虽然能对外行使职权，但他们行使职权的行为不是由他们本身，而是由所属行政机关对外承担法律责任，因此，他们也不能成为行政主体。根据上述特征，在我国，只有国家行政机关和法律、法规授予某种特定行政职权的组织，才能成为行政主体。
行政主体与行政法主体、行政机关既有区别又有联系，通过三者的比较有利于进一步科学把握行政主体这一概念。
人们往往容易混淆行政法主体与行政主体的概念。实际上，这是有着相互联系，但又有重要区别的概念。
行政主体是行政法主体的一种。行政主体可能在各种行政法律关系中存在，但在各种行政法律关系中，它只是关系的一方当事人（一方主体），与另一方当事人（对方主体）共同构成关系双方的双方。例如，在行政管理关系中，行政主体与行政相对人构成关系双方主体；在行政法制监督关系中，行政主体与行政法制监督主体构成关系双方主体；在内部行政关系中，它与国家公务员等构成关系双方主体。严格地说，行政主体只有在行政管理法律关系中，它才具有真正的行政主体地位。在行政法制监督关系中，行政主体处于监督对象地位；在内部行政关系中，它们有时与对方主体处于平等协商的地位等。之所以在各种行政法律关系中均称为“行政主体”，是因为它们是同一当事人，并且他们在其他法律关系中的不同法律地位均是因为其在行政管理法律关系中的法律地位而产生的，有“行政主体”的因素在其中起作用。
行政主体虽然只是行政法主体的一种，但它是行政法主体中最重要的一种。首先，行政主体在行政管理法律关系中占有主导地位，其他行政法律关系均是因行政管理法律关系的发生、存在而发生和存在的。其次，行政主体在各种行政法律关系中均可构成一方主体，而其他行政法主体只可能在一种或两种行政法律关系中出现，而不可能在所有行政法律关系中出现。例如，行政相对人一般只在行政管理法律关系中作为行政法主体；国家公务员一般只在内部行政法律关系中作为行政法主体。当然，行政相对人和国家公务员有时会在行政法制监督关系中作为主体（监督主体和监督对象），但行政相对人不可能在内部行政法律关系中作为主体，国家公务员不可能在行政管理法律关系中作为主体。此外，行政主体，特别是行政机关，作为行政法主体具有相对恒定性。尽管行政机关有时也会以民事主体的身份参与民事关系，但在绝大多数时候和场合，行政机关均是以行政法主体的身份参与行政法律关系。正是因为上述原因，行政法学研究行政法主体，往往将行政主体的研究置于最重要的位置。
行政主体与行政机关两个概念的关系极为密切。行政机关是行政主体的一种，也是行政主体中最重要的一种。在行政主体中，法律、法规授权的组织只占较小的比重，国家基本的主要的行政职权都是由行政机关行使的。以至在很多情况下，人民将“行政机关”作为行政主体的代名词。例如，《行政诉讼法》、《行政复议法》等法律法规所使用的“行政机关”，均相当于行政主体，实际包括法律、法规授权行使行政职权的组织。
但是，行政机关与行政主体仍然是有重要区别的。首先，行政主体是行政法律关系一方当事人的总称，在行政管理法律关系中，它与行政相对人相对，是行政相对人的对称；在行政法制监督关系中，它与行政法制监督主体相对，是监督主体的对称。而行政机关只是行政法律关系具体当事人的称谓，与法律、法规授权的组织，以及法律关系对方当事人的公民、法人、其他组织等并列。其次，行政主体主要是一种行政法学的概念，它是行政法学为研究行政法律关系而对关系参加人进行抽象而创制的概念；而行政机关主要是一个具体法律概念，用以指称享有某种法律地位，具有某种权利（权力）、义务（职责）的法律组织。此外，行政主体与行政机关具有包容关系，前者包容后者。尽管行政机关在行政主体中占有极大的比重，但毕竟行政机关不是行政主体的全部，行政主体除了行政机关外，还包括法律、法规授权的组织。
有些行政法学教科书或专著不使用“行政主体”而只使用“行政机关”，但其在使用“行政机关”这一概念时，其涵义有时包括法律、法规授权的组织，有时又不包括。这样由于概念上的不统一，往往导致逻辑思维和学术理论上的混乱。因此，在行政法学中引入行政主体的概念，使之与行政机关的概念加以区分是必要的和有益的。
二、我国行政主体理论的缺陷分析
我国的行政主体理论单从概念上来看，与大陆法系主要国家行政主体的概念基本一致，但在行政主体的划分上则大不一样。客观地讲，我们仅仅引进了行政主体的概念，对其内容却没有涉及。在法国、日本，行政主体是一种制度，它包括国家、地方团体和公务法人。在我国，行政主体理论是一种理论抽象，没有相对应的行政主体制度。我国行政主体理论侧重于解决行政机关在对外管理中的地位，具有行政主体资格者才能对外进行行政管理。中国行政主体这一概念的提出在很大程度上只是为了解决行政诉讼中被告确认这一问题。这样导致了我国行政主体理论先天不足，存在明显缺陷。
（一）行政主体的概念不科学
主体和客体是相对的，将实施行政权的行政机关及法律法规授权的组织抽象为行政主体，则意味着管理相对人视为行政客体。这样便易使人们认为，在行政管理中，管理者与被管理者处于不平等的地位。我国的这一提法颠倒了管理者与被管理者的关系，不利于公民个人主体地位的确立。
我国宪法第2条第一款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”国家由人民组成，国家的存在就是为了确保公民个人的权利和自由。因而，包括行政法律制度在内的所有法律制度都应以公民个人为核心建立。国家之所以通过法律设置行政机关并授予其权力，也是为了更好的保护公民权利和自由。在公民与行政机关之间的关系上，公民应处在主人的地位，而行政机关则是为了服务公民而存在。但是我国目前的有关理论却颠倒了二者关系，把行政主体定位为享有行政职权的行政机关和法律法规授权的组织，从而使公民个人在行政行为中变得较为被动。例如在行政处罚中，行政机关往往以处罚者身份出现，而公民个人则处于被处罚者地位，但是这种状况是基于权力的委托才得以发生，这并不必然意味着行政机关因此就从代理人变成了主宰者。
根据主权在民原则，现代行政法所构筑的新型行政关系中，公民应该处于主动的地位。公民的独立人格、独立意志、独立利益应该得到充分的肯定，并受到法律的保护。行政机关不应凌驾于公民之上，否则就会违背行政机关存在的宗旨。而我国相关理论却强调行政机关和法律法规授权组织的重要性，易使人们认为行政机关和法律法规授权的组织要比相对人的法律地位高，而忽视相对人利益的保护。正是由于这种误导和传统文化的影响，在行政行为中往往以行政机关为中心，强调行政机关的权力和相对人的义务。虽然近年来，我国行政法已经有了长足的发展，也制定了一些保护人民权益的法律，但是并没有从根本上解决以上问题。
（二）行政主体资格条件不高
按照我国的行政主体理论，成为行政主体必须具备3个条件：第一，依法享有行政职权，该组织所享有的行政职权或是由法律、法规所设定，或是由有权机关通过法定的程序所授予。第二，能够以自己的名义行使行政职权，能够以自己的名义对外行文，能够以自己的名义作出行政行为。第三，能够独立承受行政行为的法律效果，并能够对自己的行为负完全的法律责任。行政职权是行政主体依法所具有的对一定对象的支配约束力，行政职责是行政主体依法承担的一种对象的责任，两者紧密联系在一起，有行政职权必然有相应的职责。而事实上，上述3个条件可以归结为一个，即依法享有行政职权，后两个资格要件常依附于第一个要件。如果某一个组织依法享有了行政职权，我们也就认为该组织可以转化为以自己的名义对外进行行政行为，并能独立承担责任。这样造成的后果是：首先，行政主体过多、过杂。而这又造成了不同的行政主体之间争夺有限的行政职权，易出现“政出多门”的现象。不同的行政主体对同一事务、同一行政相对人都拥有行政管理权，无疑增加了社会成本，使行政相对人无所适从，影响了行政主体的设置目的和行政相对人的利益。其次，一部分行政主体难以胜任其职。有些行政主体自身本是企业单位，由于法律法规授权而获得行政主体资格。当其履行职责与其自身经济利益相联系时，这些组织自然无法同时兼顾，这样便难以保证其行政活动的公正性。另外，有些法律法规授权的组织中的工作人员的素质，缺乏管理经验和法律知识，难以胜任工作。再次，行政效率低下。行政主体越多，意味着分工越细，管理环节越多，增加了成本，影响了行政效益，不利于行政相对人利益的保护。
（三）忽视对行政主体、公务员整体控制的研究
我国目前的行政主体理论更多地侧重于从行政行为和行政诉讼的角度来研究行政主体，即在动态过程中研究行为者。大多都强调对行政主体实施外部管理行为的研究，相应地忽视了对有关行政主体以及对公务员整体控制的研究。在当前行政权力膨胀、行政权力优越以及片面强调外部管理，缺乏自律意识等官本位思想依然很有市场的环境下，这种理论研究的片面性客观上对行政实践产生了不利影响。行政民主化、法制化不仅应体现在外部行政管理行为的公开化、民主化、规范化之上，而且应体现在行政职能部门以及公务员内部管理、监督与控制的科学化、民主化等方面。另外，由于这种理论研究的角度和范围比较狭隘，其研究侧重点仅停留在行政主体的实体行政行为，以及行政诉讼的应诉人资格方面，缺乏对行政主体及其内部结构的深层次挖掘，忽略了甚至排斥了有关中央与地方之间，机关与机关之间的权、责合理配置，行政机关的设置、编制以及行政组织内部有效监控等行政组织法的研究，割裂了行政组织法与行政行为法之间的关系，阻碍了我国行政组织法的发展。
三、我国行政主体在执法实践中存在的问题
上述有关行政主体理论是我国行政主体进行执法实践的理论基础。正是在这种理论的指导下，我国建立了目前的行政执法制度。但由于这种理论存在诸多问题，其不足也会在我国的执法实践中有着不同程度的体现，集中表现为：
（一）腐败现象
腐败，从某种程度上说是权力的商品化。由于我国在行政行为中强调行政机关和法律法规授权组织的主体地位，从而使这些拥有行政职权的实施机关的权力膨胀，而在监督环节上又缺乏有效的制约机制。这种既令人生畏又缺少有效制约的权力在市场经济的冲击下，很容易产生权钱交易的腐败现象。特别是在侵益性行政行为中，由于忽视相对人的法律地位，实施机关始终处于相对更高的位置。这样一来，行政行为的实施机关及其工作人员长时间会形成高高在上的官僚主义作风。堡垒最容易从内部攻破，绝不能自己毁掉自己，如果腐败问题得不到有效解决，那么国家和政府就会丧失人民群众的支持和信任。从成克杰、胡长清、李纪周等重大要案中可以看出，过大的行政权力而滋生的腐败问题严重干扰了正常的执法实践。
（二）机构臃肿，效能低下
众所周知，当前我国行政机构庞大，大多数部门还未达到精简的要求。行政机关人员严重超编，权责交叉混乱，往往政出多门，部门与部门之间见利就争，无利则推。一件事要么无人管，要么多人管；或者人浮于事，一件事可以不用那么多人做而用了那么多人，不仅浪费有限的资源，而且常常出现“三个和尚没水喝”的局面，一旦有了责任，当追究起来时又推来推去，谁也不管。这种效能低下的问题，势必也难以提高行政执法质量。
机关效能低下还表现为：“门难进，脸难看，事难办”，“文山会海”严重的机关作风问题，办事效率低；部分行政机关工作人员素质不高，业务不精，群众观念淡薄，有少数执法者还知法犯法，有法不依，执法不公，徇情枉法，还有弄虚作假，作风粗暴，奢侈浪费，影响了政府在群众中的现象。随着《行政复议法》、《行政诉讼法》的颁布和实施，民告官的事例越来越多，这表明群众的法律意识得到了加强，懂得用法律武器来保护自己的合法权益；从政府的胜诉率可以看出我国行政执法仍存在很多问题。因此，随着法治文化进程的加快，人民法院行政案件受案范围的扩大，我国政府要不断提高依法行政的水平，必须依法行使权力，不得失职或越权，更不能滥用权力。
（三）行政职权过于分散
由于我国行政主体资格条件不高，从而使享有行政职权的主体过多、过杂，各个主体分散化行使行政职权。这样危害很大，引起了许多问题，造成执法不规范，尤其在行政处罚中表现更为明显。例如，针对某市一商贩销售假烟的违法行为，烟草管理机关会依法予以没收假烟，并处罚款；工商管理机关则吊销营业执照，并处罚款。这个商贩实施的一个违法行为却不同的处罚结果，这显然不公正。又如某市为了整顿本市市容，由工商局、公安局、税务局和卫生局多家行政机关组成一个临时机构——市容整改办，来进行行政管理。在其执法过程中，如果行政相对人对这个所谓的市容整改办的行政行为不服，想提起诉讼，那么应该确立谁为被告呢？显然，这个所谓的市容整改办不具备行政法上的主体资格，不能充当被告，但是工商局、公安局、税务局和卫生局都不愿意充当被告，这时责任便很难确定。问题的关键是行政职权没有集中行使而是分散化行使所致。
四、我国行政主体的改革设想
虽然理论是实践的翅膀，但是实践是理论的基础。面对我国上述问题只有在执法实践的基础上来发展相关的理论，从而进一步促进今后的执法实践，这才是正确的路线。面对问题重在实践中的改革，当今，行政改革是任何国家都无法回避的重大课题。行政主体制度改革应注重行政主体的内部改革与外部监督，并适当借鉴国外的经验。
（一）完善行政执法监督制度
加强行政执法监督，为严格执法、公正执法提供保障。促使其遵纪守法，秉公执法，依法办事，克服官僚主义，提高行政效率，保障行政法律法规的顺利贯彻执行。
首先，加强行政机关的内部监督。切实加强行政机关的内部监督，将行政执法或不当行为尽可能解决于行政机关内部，及时有效地保护相对人的合法权益。首先，设立相对独立的行政执法监督机构。实行执法与执法监督的职能分离，组建专门的行政执法监督机构。改变其对同级行政机关的依附地位，使其具有相对的独立性，并且赋予其较高的地位和权威，使监督机关不受国家党政机关及其领导的干扰，独立开展工作。其次，建立和完善行政执法的各种具体制度。包括规范性文件备案审查制度、行政执法人员资格认证及持证执法制度、行政执法监督制度等等。再次，要建立一支高素质的行政执法和行政监督队伍。
同时，强化行政执法的外部监督。一切有权力的人都容易滥用权力，防止权力滥用的好办法就是用权力来约束权力。大幅度提高外部行政执法监督的力度，使之有效地发挥对行政执法的制约作用，这是改革和完善我国行政执法监督体制的要点所在。第一，加强和改善人大监督，确保人大监督的权威性。监督一府两院是人大及其常委会的重要职能。可以在人大常委会中设立专门负责行政执法监督的机构，为人大监督职能的落实提供组织上的保证，以确保人大监督行政执法工作的经常性和有效性。该机构应对行政执法中的重大个案事项直接进行监督，同时解决各监督主体在行政执法监督中的问题。第二，强化行政执法的司法监督。要进行司法体制改革，建立自上而下垂直的司法系统，从制度上保证司法机关的独立，公正地行使审判权和检察权，加大司法机关的监督力度和范围。第三，加强舆论监督。舆论监督是行政执法外部监督系统的一个重要环节。要建立完备、合理的新闻法律制度，加快新闻舆论监督方面的立法，扩大新闻舆论监督的范围，加大新闻舆论监督的力度，增强新闻舆论监督的权威性和实效性。第四，加强群众监督。应该继续扩大广大群众向国家机关提出批评、建议、申诉、控告、检举、起诉的途径，发挥好其启动其他监督的动力作用。
（二）增强行政执法人员素质，提高行政执法水平
行政执法人员处于行政管理的第一线，其素质的高低直接影响到行政行为的效果。就我国目前执法人员的整体素质而言，还不能完全适应改革开放和市场经济发展的要求。所以，加强执法人员的素质具有重要意义。
要坚持不懈地抓好行政执法人员的政治、思想道德教育，使行政执法者牢固树立马克思主义的世界观、人生观和价值观，不断增强法治意识，树立法律高于一切，法律至上的观念。正确处理好严格执法和自由裁量权的关系，坚持合理性原则，正确行使自由裁量权。
我国现有的行政执法理念和习惯，是在高度集中的计划经济体制基础上建立起来的。随着市场经济体制的建立和完善，应不断更新传统的行政执法理念，树立社会主义市场经济执法观，使行政执法更好地服从、服务于改革开放和经济建设。一方面要树立社会主义的人民主权观念。人民是国家的主人，人民的权力高于一切，依法治国就是党领导人民治理国家，人民是依法治国的主体。要把人民群众的根本利益作为依法治国的出发点和归宿点，树立社会主义的人民主权观念。另一方面要大力宣传公民权力本位的思想。现代法治是以制约权力和保障权利为核心，公民不仅是权利的主张者和维护者，同时也必然是自我的约束者，对义务的履行、责任的承担不再是外在强制力的表现。市场经济和民主政治要求规范政府行为和限制部门权力扩张，充分发挥法律规范性、稳定性的效能。克服政策的抽象性、随意性，将社会管理、经济控制的活动由政策型向法律型转变。进一步限制、减少并最终取消各种行政执法中的随意性的做法，充分发展行政职能部门执法的规范性操作。
国家要建立和完善各项培训制度。对现有的行政执法人员进行法律知识、业务知识培训，并使之经常化、制度化。从而强化行政执法人员依法行政的观念和意识，提高依法行政的自觉性，增强依法行政的能力。要对现有的行政执法队伍进行认真整顿。 通过民主评议，社会监督，考试考核等方式，把那些不称职、不适应行政工作的人员，坚决清理出行政执法队伍。同时要加强和完善行政执法队伍管理的制度建设。录用行政执法人员要依照严格的标准，公平竞争，择优录用，切实把好进门关。打破平均主义、大锅饭等弊端，形成能者上、劣者下的竞争机制。
（三）集中行使行政职权
集中行使行政职权对于行政主体改革有着重要的意义，目前应该从我国实际出发，从集中行使行政处罚权开始逐步实现。
1996年3月27日全国人民代表大会通过了《中华人民共和国行政处罚法》，正式确立了相对集中行使行政处罚权制度。从行政处罚法颁布的实践看，行政处罚仍然存在着若干问题。本人认为，问题一方面是由于行政处罚权并没有真正集中行使，而是分散化行使所致。可以说，行政处罚权集中行使与否，是行政处罚规范化、法治化、合理化和公正化的重要环节。
目前，行政处罚权的集中行使在实践中主要表现为综合执法制度。具体形式有两种：一是由政府建立综合执法机构，由综合执法机构进行综合管理和处罚；二是由两个以上行政机关实行联合检查，根据具体违法行为的性质不同，分别以不同行政机关的名义进行处罚。今后可以考虑以下模式：
１．职能型集中行使。职能型集中行使是针对我国行政处罚职能分散的现状提出的，它将若干行政领域中的行政处罚权统一由一个行政机构行使。现在推行的综合执法巡警制度，就是这种模式。如上海、青岛等城市在市内广场和主要街道由巡警负责巡查，对治安、工商、市容卫生等领域实行统一管理和对违法行为实施处罚。处罚权从原有的行政机关中分离，在理论上是可以的，职能行政处罚机关拥有多个领域方面的行政处罚，其地位应是独立的，与其原有的行政处罚权机关是平行的。综合职能的范围很广，如城市管理领域里的集中行使的行政处罚权，主要包括：市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理；工商行政管理对无照商贩，公路交通管理对侵占道路行为的行政处罚权。不具有的职能是涉及到公民人身自由的行政处罚管理，限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。