信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择

周永坤


一、陷入困境的信访

信访是一个典型的中国特色的制度，虽然外国也有与中国的信访相类似的制度，例如法定的行政中介人制度、俄罗斯的投函政治制度、新加坡的中央申诉局制度、瑞典的行政专员制度等等。但是一个自上而下遍及立法、行政、司法各个部门接受投诉并解决纠纷的制度系统在世界上大概是独一无二的。

信访制度已经与新中国同在了半个多世纪，它发端于1950年代，一直延续至今。依应星的研究，它大致可以分为三个阶段：一是1951年至1979年的大众动员型阶段，二是1979年到1982年的拨乱反正型阶段，三是1982年至今的阶段,[1]这大致是可取的。1950年代，在传递社会信息与解决纠纷的制度严重缺失的条件下,信访是一个有用的制度，它表达是新的政权与人民之间的亲密联系,同时是官员凭新理念解决社会纠纷的一个高度灵活与随意的制度。在一个缺乏起码民刑法律与宪法的动员型社会中，它几乎是唯一的、自然的选择。它的主要任务是服务于政治斗争，服务于各种各样的政治运动，是政治权威利用民众清除政治对手的制度，它的典型是文化大革命中的种种告密行为。第二阶段的信访是大乱以后社会调整的产物，它的主要内容是解决历史遗留问题，平反冤假错案，它的功绩是为成千上万的受到不公正待遇的右派平反和为文革中受到冲出的人们陈情昭雪。在这一特殊时期，由于司法的权威严重不足，信访作为一种解决纠纷的代偿功能便得到迅速发展，一度成为中国纠纷解决机制的核心。但是它明显地具有临时性、权宜性。随着历史问题的解决，随着中国大量法律的制定与法院制度建设的加强，法院在中国纠纷解决制度中的地位日益增强，信访制度一度开始弱化。[2]

前两个阶段信访生存的社会条件是单位社会，在一个单位社会里，一个单位就是一个社会，由于单位领导对下握有经济与政治的全权，加上人们的利益主要来自权力的分配，人们产生纠纷的概率不高，且大量的纠纷在单位内就消化了，法院只起到拾遗补缺的作用。那个时代里我国社会的低诉讼率就是证明。1980年代中叶以后，单位社会迅速解体。首先是农村的土地承包制使以生产队为基础的生产队、大队、公社三级组织严密的单位社会解体；接着是城市的改革与大量公有制经济单位的破产与转制、个体经济的放开与外资的引进使城市的单位也随之大量解体。单位的衰落导致单位为中心的社会逐步解体，与此相应的是以契约为中心的社会的发生与发展，这是中国社会现代化转型中的一个核心现象。这是一个宏大规模的社会重组运动。

单位社会向契约社会的转型产生两个重要的社会后果：一是人们的关系类型发生了根本的改变，在单位社会里，人际关系的主要类型是纵向服从关系，是权力服从关系，而在契约社会中人们的基础性关系是平权的关系，是权利关系。由此产生了第二个变化：纠纷的大量涌现。在权力服从型的关系中，由于主要的关系是权力服从关系，这种关系中发生纠纷的概率相对低，同时由于力量的不平衡，许多矛盾被权力所掩盖：在那样的社会情景下，除了权力对弱者的道德同情以外，弱者没有办法与它讲理，所以他们通常的选择是“忍”。因此外化出来的纠纷很少，“走出”单位的纠纷就更少。契约社会则不然。在契约型社会里，由于人的关系是平等的权利关系（起码理应如此），双方发生纠纷的概率本身就很大，再加上双方平等的权利主体这一现实使纠纷不容易解决；失去经济与政治权力的基层社会的权力拥有者解决纠纷的能力随之下降，纠纷便大量由基层向上传递。这一伟大的社会变革需要新的社会纠纷解决机制，这给提高法院的权威提供了很好的契机。事实上我国法院的权威在1980年代中叶前后是1949年以来最崇高的。[3]

但是可惜的是，由于根深蒂固的人治传统，这法院地位的崛起被认为是不合中国国情的。一方面是社会将解决纠纷的希望寄托于各级各类的非司法机关而非法院——我们的许多纠纷是法院不予受理的：另一方面纠纷主体在高昂的诉讼成本压力下和非诉讼制度利好的引诱下纷纷走向非诉讼的机关。[4]这样，随着1990年代中叶市场经济建设步伐的加快所带来的单位社会解体的加速，新社会纠纷大量拥向信访部门，这就形成了新的上访热。上访热的制度回应就是各级各类的机关内部都成立了信访机构，甚至法院也不能例外。信访机构由一个传达社会信息的渠道逐步变成了解决纠纷的正式机构。不唯如此，通过信访机构与各地最高权力的联系，信访机构事实上取得了走向“超级法院”的通道的角色，甚至本身就扮演着超级法院的角色，成为纠纷解决机制的核心部分，极端的就成为最终的纠纷解决机构。所谓的“涉法信访”就是法院只是解决纠纷的“次级”机构的明证——法院的判决不是最终的，当事人通过信访可以重新启动司法程序，甚至在种种司法外权力的重压下不得不作出与自己先在的判决不一致的判决。因此，在理论上，只要当事人对法院的判决不满意，当事人就有可能通过上访启动高于法院的权力来否定对自己不利的判决，法院判决在纠纷解决机制中的最终性被打破。[5]

成功上访的信息刺激了民众上访的积极性，上访积极性的增加导致上访人数的增加，上访人数增加的压力促使信访机构提高效力，并促使社会对信访机构的投入以增加上访的产出。最近10年来，强化信访的努力在各地都存在，这一趋势在组织上的反应就是信访机构的行政级别普遍升格，信访机构权力不断增加，信访与权力评价的关联度日益加深，信访量的多少成为衡量政绩的重要指标。这一努力的结果无疑是大大增加了信访的产出。

信访产出的增加在两个方面刺激了社会的信访热情。一是确实有相当一部分人通过信访途径快速、合法地维护了自己的权利，这将许多受到侵害的良善公民走向信访；二是信访使一些人取得了非制度甚至是非法的利益，起码信访使一些人（不是全部）通过上访取得了在制度内无法获取的利益。因为信访的产出往往是非制度性的、甚至是反制度的，[6]因此，与人们降低上访的初衷相反：信访产出的上升又刺激了上访的积极性，最终形成了无法解决的上访洪流。在最近１０年以来，信访量逐年增加。据官方统计，中国２００３年全年信访超过1000万件。国家信访局周占顺局长在去年接受《半月谈》采访时也坦陈：信访活动目前相对活跃。据统计，从1993年群众来信来访总量开始回升以来，信访数量上升现象已持续10年。[7]全国人大常委会办公厅信访局从2003年1月1日到11月26日为止，共收到上访信件52852封，比上年同期增长了近20％。同一时间段，同比增长近1／3。周占顺局长同时指出，近期以来，群众集体访、重复访和赴京访增加，来全国人大信访接待室上访总件数为17063件，上升幅度大，规模大，持续时间长，行为激烈。[8]各地的信访大体也呈现类似的情况。2000年至2003年，四川省行政机关、审判机关和检察机关的信访量一直居高不下，权力机关信访量增加43.9％。[9]为应对这一局势，各地的信访投入日益增加。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。社科院课题组分析认为，由于信访机构没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约。各级信访机构在没有任何监督下对信访案件实行层层转办，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。[10]　　

进入21世纪，信访工作可以说已经走到了尽头。各种关于信访改革的呼声日高。从2002年开始，关于将信访纳入法制轨道与改革信访工作的文章开始涌现。[11] 2004年5月至10月，中国社会科学院的于建嵘和他的6人课题组一起对中国的信访制度进行了专项调查研究。这一调查是迄今为止国内最大规模的针对上访人群的调查。课题由国家软科学基金会资助。课题组的数据和结论全部来自于实证调查。调查通过对上访人群发放问卷和深度访谈、分析来自全国各地2万多封控告信、与部分信访官员进行座谈及进驻“上访村”体验生活等形式进行，历时半年的调查结果最终表达的是一个清晰结论：信访制度作为历史产物已无法适用于当前，相反已是弊端丛生。“如果不进行彻底改革，将会产生十分严重的政治后果。”[12]

信访制度已经直到了死胡同，改革势在必然，但是如何改革才能解决这一世纪难题？

二、两种对立的改革思路

对信访潮的理论回应产生了两种针锋相对的改革思路：强化信访与取消信访。

主张强化信访的是国家信访局的官员和大部分学者。２００１年就有人提出建立“大信访”的建议。[13]最近中国科学院国情中心研究员康晓光提议赋予信访部门更多如调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力，它建议将行政问责制与信访结合起来。国家信访局张彭发主任也认为应该强化信访，加强现行信访部门的权力。有些人士已经建议出台《信访法》，甚至效仿法院两审终审制，确定两访终访制，用以保证有限度的上访，将其纳入法制化轨道。

强化信访的理由大致可以归结为三条：一是信访必须解决问题，为了解决问题必须有权。中国科学院国情中心研究员康晓光认为，信访部门的功能无非两个：信息反馈和解决问题。“如果不是为了解决问题，谁愿意劳民伤财甚至倾家荡产地来北京。但如果信访部门没有足够的权力解决问题，那就是形同虚设。”二是中国的国情，司法不独立，需要这样的一个反馈系统。他指出，“我们是一个行政主导的国家，在司法难以真正独立的情况下，中国需要这么一套反馈系统来了解社会存在的问题，了解民众的需要。这是一个没有门坎的系统。”三是中国的救济方式太少。例如宪法学者杜钢建认为，中国目前的权利救济方式不是太多了，而是严重不足，不能仅依赖司法救济这一条路。[14]

强化信访的思路已经进入修改后信访条例的草案。原本要在2004年11月份出台的新的信访条例草案最明显的变化是部分扩大了信访机构的权限，增加了一些“实权”。此前，国家信访局研究室负责人在接受记者采访时就表露，信访机构权力有限是导致信访效率低下的主要原因。但由于严格的保密措施，人们无法获知更多有关扩大权限的具体内容。[15]有的地方更是走在中央的前面，率先开始强化信访的功能与权力。例如，《四川省信访条例》草案就对信访制度进行了大胆的改革，信访机关被授予交办权和督办权。这使信访机关这个曾经的“传声筒”变成了一个“实权单位”。更鲜明的是，明确了有关部门在交办和督办过程中的法律责任，并在全国首次提出行政问责制，直接授予信访机构对办理机构人员处分的建议权，通过明确法律责任，防止置之不理。[16]

与此相反，少数学者主张弱化甚至取消信访。社科院的于建嵘研究员是其代表。于建嵘认为，老百姓可以提意见和建议，把信访视为公民政治参与的渠道，但一定要把公民权利救济功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。”[17]





在这两种绝然不同的声音中，强化信访的主张显然占了明显的上风。它不仅有学者的论证，更重要的是，它有官方的支持。在中国的国情下，决定立法的首先是官员。新《信访条例》的出台无疑为这一短暂的争论打上了句号。但是，问题仍然存在：中国的纠纷解决制度究竟向何处去？法治与与和谐社会需要什么样的纠纷解决机制？或者，什么样的纠纷解决机制才能将社会导向法治与和谐？新《信访条例》当然有许多可圈可点之处，例如，疑难信访事项可举行听证，过激信访构成犯罪将追究刑事责任，以及对信访人保护的细化，信访方式的多样化，信访便民原则的细化，信访事项范围的扩大等。但是，新《信访条例》赋予了信访部门交办权、督办权，使信访部门从单纯的收发室走出，便于信访案件的监督和相关部门的及时办理；由过去的两级信访变为三级信访，加大了对相关部门的督办力度。很明显，它贯彻的是一条强化信访的思路。众长远来看，它对中国的纠纷解决制度将产生何种影响？这是一个涉及中国社会是否能走向法治的重大问题，不能不认真对待。



　　要对这一问题作出回答，就必须对信访制度作一个全面的剖析。

三、作为纠纷解决制度的信访制度的利弊

应当指出，信访权是我国各部宪法所保障的，是宪法性的权利，信访制度是一种行使宪法规定的权利义务的方式。作为国家机关，接待信访是它的义务；作为公民，信访的权利依据是“信访权”。
云南省人大常委会


昆明市森林防火规定
云南省人大常委会


（1996年9月27日昆明市第十届人民代表大会常务委员会第三次会议通过 1997年1月14日云南省第八届人民代表大会常务委员会第二十五次会议批准）

规定
第一条 为有效预防和扑救森林火灾，保护森林资源，促进林业发展，维护自然生态平衡，根据《中华人民共和国森林法》、《森林防火条例》及有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于本市行政区域内的森林、林木和林地的火灾预防和扑救。
第三条 预防和扑救森林火灾是每个公民、机关、团体、部队和单位应尽的义务。
第四条 森林防火工作实行市、县（含区和市，下同）、乡（含镇，下同）人民政府行政领导负责制。
各级林业行政主管部门是同级人民政府森林防火的主管部门，公安消防部门应当协同林业行政主管部门做好森林防火工作。
林地、林木所有者和经营者，在当地人民政府的领导下负责权属范围内森林火灾的预防和扑救工作。
驻林区的机关、团体、部队和单位，由当地县、乡人民政府划定森林防火责任区，明确责任人，协助做好本责任区内森林火灾的预防和扑救。
第五条 市、县、乡人民政府森林防火指挥部，负责组织、协调、检查、监督、落实本行政区域内的森林防火工作。市、县森林防火指挥部下设办公室，配备专职干部，负责森林防火日常工作；乡森林防火指挥部的日常工作，由乡林业工作站负责。
市、县、乡森林防火指挥部除履行《森林防火条例》第七条规定的各项职责外，还应履行下列职责：
（一）监督本规定和有关法规的实施；
（二）检查、监督本地区有关部门和单位的森林防火工作；
（三）制定本地区森林防火预案和森林防火设施建设规划以及年度经费计划，并组织实施；
（四）决定本地区森林防火的重大事项。
第六条 林区、林缘地带的办事处、村(社)和有林单位应当建立基层森林防火组织，负责本地区和单位范围以内的森林防火工作。在行政区交界的林区，由上一级人民政府指定牵头单位，建立森林防火联防组织，确定联防区域，制定联防制度和措施，检查、监督联防区域的森林防火工
作。
第七条 市、县人民政府应当建立森林消防队伍。国有林场、自然保护区、水源林保护区、风景名胜区、森林旅游区应当根据需要建立季节性森林消防队伍。
有林乡人民政府应当建立以基干民兵为主体的季节性森林消防队伍。
第八条 有林单位应当按照每百公顷林地面积配备一名专职或兼职护林员，林地面积不足百公顷的可根据实际需要配备。护林员由县森林防火指挥部统一委任。其职责是：进行防火安全宣传，巡山护林，管理野外用火，检查防火安全措施的落实，及时报告火情，参与组织当地群众扑救
，协助查处森林火灾案件。
护林员在执行公务时，应当佩戴和持有市森林防火指挥部统一制作的标志和证件。
第九条 市、县、乡人民政府应当根据本地区的自然条件和火灾发生规律，进行火险等级区划，划定重点防火区，实行分类管理。重点防火区必须设立固定标志，明确四至界线。
第十条 市、县、乡人民政府应当组织有关单位有计划地进行下列森林防火设施建设：
（一）合理布建潦望台（哨）；
（二）建立火灾预测预报网络；
（三）建立通讯网络，配备交通工具、防火器械；
（四）开设防火隔离带或营造防火林带；
（五）设立固定的防火宣传标志。
林业行政主管部门应当将森林防火设施、防火林带的建设纳入造林规划，同步设计、同步建设。
第十一条 市气象部门和林业行政主管部门应当联合建立森林火险监测和预报站，通过报纸、广播、电视等宣传媒介，及时发布森林火险天气预报和高火险天气警报。
在重点防火区域根据实际需要实施人工降雨措施，降低林区火险等级。
第十二条 城乡各部门、单位和组织应当做好本系统、本单位的森林防火宣传教育工作。并采取多种形式，广泛开展义务宣传教育，增强全民防火意识。
第十三条 森林火灾的扑救，按照属地管理、分级负责、专群结合的原则，由当地人民政府．或者森林防火指挥部统一组织和指挥。同时将火情和扑救情况按规定逐级上报市森林防火指挥部。
第十四条 森林防火经费由市、县、乡人民政府分别列入年度地方财政预算。林业、水利、园林部门和森林旅游单位应当安排一定比例的专项经费，用于本系统、本单位范围内的森林防火装备和基础设施建设。
林地、林木所有者和经营者应有相应的防火装备和基础设施。
第十五条 森林消防车辆按有关部门的规定配置。森林消防指挥和运输车辆须装置森林消防标志和警报设备。森林消防专用车辆按有关规定向省交通行政主管部门办理免征养路费和购置附加费。
第十六条 每年十二月一日起至翌年五月三十一日止为全市森林防火期。三月一日起至四月三十日止为森林防火戒严期。
第十七条 森林防火期内，林区和林缘地带禁止下列活动：
（一）在野外吸烟、野炊、烧火取暖、乱丢火种；
（二）上坟烧香、烧纸等祭祀用火；
（三）火把照明、狩猎、烧蜂、烧山驱兽、燃放鞭炮；
（四）实弹演习，爆破作业；
（五）其他野外用火活动。
第十八条 森林防火期内，在林区和林缘地带确需野外用火的，须经审查批准，领取用火许可证，交纳防火保证金后方可用火。
炼山造林、实弹演习、勘探、爆破和计划烧除用火的，由市森林防火指挥部审批，并报省森林防火指挥部备案；筑路、开矿、商业、旅游等需要用火的，由当地县级森林防火指挥部审批；其他农事用火，由当地乡森林防火指挥部审批。
第十九条 经批准野外用火的单位和个人，必须遵守下列规定：
（一）森林火险等级在三级以下；
（二）有专人负责，事先开好防火隔离带；
（三）组织好扑火人员，准备好灭火工具；
（四）用火时必须有专人看守，用火后必须彻底熄灭；
（五）炼山造林和计划烧除的，在市森林防火指挥部统一规定的时间内进行。
第二十条 森林防火期内，各级森林防火指挥部应当在林区的主要路口设立森林防火检查站（哨），对林区内和进入重点防火区的一切车辆和人员进行防火检查，查处违反用火规定的行为。
第二十一条 森林防火戒严期内，林区和林缘地带严禁一切野外用火。
对冬至、春节、清明等节日和民俗活动期间的野外用火，由市（县）人民政府作出特别规定。
第二十二条 有下列事迹的单位和个人，由市人民政府或市森林防火指挥部给予表彰、奖励：
（一）连续三年以以上未发生森林火灾的县和连续五年以上未发生森林火灾的乡和有林单位；
（二）在扑救森林火灾中有突出贡献的；
（三）发生森林火灾及时报告，并尽力扑救，避免造成重大损失的；
（四）在查处森林火灾案件中做出贡献的；
（五）连续十年或累计十五年专职从事森林防火工作有成绩的；
（六）在加强森林防火基础设施建设和宣传教育工作中做出突出贡献的；
（七）完成森林防火责任目标成绩突出的；
（八）在森林防火科学研究中有发明创造的。
第二十三条 凡雇请人员进入林区作业的，雇主应当对其加强管理，采取防火措施，防止发生森林火灾。雇主未尽到责任，雇员用火引起森林火灾的，雇主应负连带赔偿责任。
第二十四条 森林防火期内，对精神病人和未成年人，其监护人应当严加看管和教育，上列人员进入林区用火引起森林火灾的，按法律、法规的有关规定处理。
第二十五条 市、县、乡人民政府以及林业行政主管部门的主要责任人，由于工作失职致使本行政区域内当年发生重大森林火灾的，由同级或上级人民政府依法追究领导责任。
森林防火工作人员因玩忽职守，造成重大火灾的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十六条 违反本规定第十七条、第十八条、第二十一条，尚未引起森林火灾的，对当事人处以十元至五十元的罚款。引起森林火灾尚未造成重大损失的，责令当事人限期更新造林、赔偿损失，并处五十元至五百元的罚款。
违反森林防火规定，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定应当处以拘留的，由公安机关决定；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十七条 不服从森林防火指挥部的指挥，影响扑火救灾的；有森林火灾隐患，在森林防火指挥部或林业行政主管部门通知的限期内不加消除的，对主要责任人员处以五百元以下的罚款，如造成危害和后果的，由其所在单位或者主管机关给予处理。
第二十八条 违反本规定的行政处罚，由县级以上林业行政主管部门或其依法委托单位决定。烧毁林木和幼林的损失，由县以上林业行政主管部门确定。
第二十九条 对违法事实清楚，证据确凿，依据有关的法律规定和本规定，对公民处以五十元以下，对法人或其他组织处以五百元以下的罚款或者警告，可当场决定。
当事人对行政处罚决定不服的，可在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的上一级机关申请复议或依法提起诉讼。在法定期限内不申请复议、不提起诉讼，又不执行处罚决定的，由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十条 本规定执行中的具体问题，由昆明市人民政府林业行政主管部门负责解释。
第三十一条 本规定自公布之日起施行。



1997年1月14日