公司法与劳动法语境下竞业禁止之比较/王林清

作者:法律资料网 时间:2024-05-19 23:51:56   浏览:8615   来源:法律资料网
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  内容提要: 作为忠实义务的一部分,公司法规定了公司董事等高级管理人员的法定竞业禁止义务;为保护用人单位商业秘密需要,劳动合同法规定了用人单位与劳动者可以订立离职后竞业限制条款的规定,通过限制离职后劳动者的竞业行为来保护用人单位的商业秘密。由于公司法和劳动法立法目的有别,各自领域的竞业禁止规定亦存在不同。对两种不同法域的竞业禁止规定的厘清,有助于司法实践在处理相关问题时正确地选择实体法和程序法,使之能够符合立法目的,有效平衡各方主体的利益,真正实现公司法与劳动法的不同价值目标。

  一、问题的提出:竞业禁止在实务中的引入

  腾瑞公司是成立于 2008 年的有限责任公司,经营范围为购销针纺织品、日用百货、医疗器械。公司注册资本 200 万元,张华为公司董事。公司章程规定,股东会有权选举和更换董事,决定有关董事的报酬事项。张华领取月工资 15 000 元。2010 年 5 月 1 日,张华停止在腾瑞公司工作,不再领取劳动报酬,腾瑞公司自该日起停止为张华支付养老保险费用,并办理了养老保险转移手续。2010 年 5 月 10 日,张华出资 30 万元与他人一起成立国康纺织服装公司,张华任该公司执行董事,领取月工资 10 000 元。腾瑞公司认为张华尚未免去董事职位,在此期间公然成立与该公司经营业务相同的公司,抢走该公司大量客户,故请求法院判令张华停止同业竞争行为,并要求将张华进行同业竞争所获 20 万元收归腾瑞公司所有。张华辩称虽然其董事一职未免,但自 2010 年 5 月 1 日起已经停止工作,腾瑞公司亦停止为其缴纳养老保险,双方已终止劳动关系,因而不再负有竞业禁止义务。

  本案涉及到公司法上有关董事竞业禁止的法律规定以及劳动合同法上离职后竞业禁止的法律规定,分属于公司法范畴以及劳动法范畴。梅慎实教授认为,所谓竞业禁止,是指竞业禁止义务主体不得将自己置于其责任和个人利益相冲突的地位或损害公司利益的活动,即不得为自己或第三人经营与其办理的同类事业[1](P. 224)。我国学界最早对竞业禁止的研究,主要是公司法领域。公司法学者对竞业禁止义务的研究主要是从公司治理结构角度来研究,认为公司法上的竞业禁止系一种不作为义务,其目的是为了有效保护公司及其股东的利益。赵旭东教授列举了董事或高级管理人员违反竞业禁止义务的类型,除了董事或高级管理人员违反公司法上竞业禁止义务外,还包括离职后违反与公司之间关于竞业禁止的约定,以及在任期间,配偶及家庭成员从事与公司相同的业务[2](P. 323)。随着商业秘密保护需要,以及公司雇员基于劳动关系而知悉商业秘密特性,劳动关系与商业秘密的保护遂成为商业秘密保护中的一个重要话题[3](P. 510)。方龙华提出“合理竞业禁止约定”的观点,指出广泛推行合同自由的国家法庭如果认为竞业禁止约定仅是为了限制雇员合法竞争或不合理地限制雇员的就业自由,甚至因这种约定严重损害了社会利益,就会宣布约定无效[4]。单海玲认为,在制定商业秘密保护法与劳动合同法时,我国对离职后竞业禁止协议的规制应当建立在正确的法益目标之上,即以保护商业秘密和维护正常竞争秩序为目的,通过合理适度的竞业限制,谋求雇主、雇员、社会三者之间的利益平衡[5]。此外,劳动法学界对忠诚义务与竞业禁止、竞业禁止补偿(注:该问题可参见,王飞:“忠诚义务与竞业禁止”,载《法学》2000 年第 2 期;郑爱青:“从英法劳动法判例看劳动法上忠诚义务与竞业限制条款”,载《法学家》2006 年第 2 期;黎建飞、丁广宇:“竞业禁止义务规范研究—以英国法为比较视角》,载《法学杂志》2006 年第 4期;董保华:“由竞业限制补偿争鸣引发的思考”,载《法学》2010 年第 10 期。)等问题皆有探究。

  由于我国公司法规定的竞业禁止与劳动合同法规定的离职后竞业限制有主体上的交叉,但两种竞业限制制度的基础迥异,如果不对两者进行甄别,这不仅将会在理论上容易产生难以释疑的困惑,而且在实践中导致无所适从的难题。譬如上文所述案例,张华董事一职未免,但劳动关系已结束,期间是否对腾瑞公司仍然负有竞业禁止的义务,颇有争议。

  二、分类的梳理:不同视域下竞业禁止的类型

  竞业禁止起源于西方国家,作为一种法律制度,最早规定于民法的代理制度,旨在用法律防止代理人对被代理人利益的损害[6](P. 120)。之后,竞业禁止的范围不断扩大,从合同的双方当事人到现代公司的董事、经理以及其他高级管理人员,并最终发展到对所有知悉商业秘密的雇员。

  关于竞业限制的概念,无论是公司法、劳动法,还是其他相关法律并未作出明确、直接的规定。有学者认为,劳动合同法第 24 条第 2 款(注:该款规定:在解除或者终止劳动合同后,前款规定的人员到与本单位生产或者经营同类产品、从事同类业务的有竞争关系的其他用人单位,或者自己开业生产或者经营同类产品、从事同类业务的竞业限制期限,不得超过 2 年。)实际上就是对竞业限制的界定[7](P. 138)。笔者认为,竞业限制就是指在解除或者终止劳动合同后,特定的劳动者不得到与本单位生产或者经营同类产品、从事同类业务的有竞争关系的其他用人单位,或者自己生产或者经营同类产品、从事同类义务。依据以上认识以及现行法律的规定,公司和劳动法语境中竞业禁止有诸多类型,本文将其作出以下分类。

  (一)法定竞业禁止与约定竞业限制

  所谓法定竞业禁止,是指特定人的竞业禁止义务来源于法律的直接规定;所谓约定竞业禁止,是指特定人的竞业禁止义务来源于当事人的约定。关于法定竞业禁止,其典型规定就是公司董事、经理、高级管理人员的竞业禁止义务。公司法第 149 条规定:董事、高级管理人员不得“未经股东会或者股东大会同意,利用职务便利为自己或者他人谋取属于公司的商业机会,自营或者为他人经营与所任职公司同类的业务。”此外,我国合伙企业法、个人独资企业法以及中外合资经营企业法实施条例等商事法律法规也有相关规定。(注:合伙企业法第30 条规定:“合伙人不得自营或同他人合作经营与本合伙企业相竞争的业务。个人独资企业法第20 条规定:“投资人委托或聘用的管理个人独资企业事务的人员,未经投资人同意,不得从事与本企业相竞争的业务。”中外合资经营企业法实施条例第 37 条规定:“总经理或者副总经理不得兼任其他经济组织的总经理或副总经理,不得参与其他经济组织对本企业的商业竞争。”)约定竞业禁止的法理基础在于契约自由原则[8](P. 259)。在我国,约定竞业禁止的规定主要体现在劳动法和劳动合同法中。劳动法第 22 条规定:“劳动合同当事人可以在劳动合同中约定保守用人单位商业秘密的有关事项。”劳动合同法第 23 条第 2 款规定:“对负有保密义务的劳动者,用人单位可以在劳动合同或者保密协议中与劳动者约定竞业限制条款,并约定在解除或者终止劳动合同后,在竞业限制期限内按月给予劳动者经济补偿。”

  (二)在职竞业禁止和离职后的竞业限制

  根据竞业禁止义务履行时间的不同,将竞业禁止分为在职期间的竞业禁止和离职后的竞业禁止;也有的以义务主体作为划分标准,将竞业禁止分为在职雇员的竞业禁止和离职雇员的竞业禁止,这两种分类方法名异而质同。由于在职期间的竞业禁止义务多有法律的明确规定,因此,一般认为,在职期间的竞业禁止多为法定的竞业禁止。我国关于在职期间竞业禁止的规定多见于前述公司法、合伙企业法、个人独资企业法等法律中,仍以商法典、公司法等规定的董事、经理等高级管理人员为典型。但是,劳动法及劳动合同法并无强制性的在职期间的竞业禁止规定,劳动合同法第 23 条将该事项规定为双方可以约定的事项。另外,根据《劳动合同法》第 39 条第(四)项规定,劳动者同时与其他用人单位建立劳动关系,对完成本单位的工作任务造成严重影响,或者经用人单位提出,拒不改正的,用人单位可以解除劳动合同。而对于离职后的竞业禁止,各国法律或者未予规定,或者将其归于可以由当事人自由约定的事项。因此,离职后的竞业禁止,一般属于约定竞业禁止。我国《劳动合同法》第 23 条明确规定离职后的竞业禁止属于约定的事项。

  (三)单纯竞业禁止和附商业秘密保护义务的竞业限制

  单纯竞业禁止,是指企业与员工签订的劳动合同或单项协议中,只规定员工不能在离职后到与原单位有竞争关系的企业工作,或者单独从事与原单位有竞争关系的行业,而不论该员工是否掌握企业的商业秘密。公司法、合伙企业法等商法所规定的法定竞业禁止为单纯的竞业禁止,即不以商业秘密存在为前提为条件。附商业秘密保护义务竞业限制,是指竞业限制协议的有效前提必需是以商业秘密存在,并为保守商业秘密所必需。事实上,只有在披露和使用商业秘密的意义上,雇主才有权得以禁止劳动者竞业,而商业秘密的判断也通过严格的判断规则被限定在特定的范围内[9]。这点亦被我国劳动合同法的相关规定所确认。该法规定,与劳动者约定离职后竞业限制协议的法定前提必需是有商业秘密的存在,并为保护商业秘密所必需的一种方式。

  三、区别的溯源:不同法域中竞业禁止(限制)的差异

  法律秩序是一个层次分明的价值判断的内部体系,一个受到各方面约束的法律价值标准的层级秩序[10](P. 331)。劳动合同法中的竞业限制制度,是以保护商业秘密、抑制或削弱竞争对手的竞争、保持自身的竞争优势为终极价值目的。从微观层面,竞业限制制度关注的是市场经济中竞争主体之间具体的竞争行为;从宏观层面,竞业限制关注的是建立良好有序的市场竞争体系,防止因不正当竞争给市场的正常运转带来消极的影响。而公司法对董事的竞业禁止,是建立在以主体之间平等的委任关系基础之上,是董事忠实义务的具体体现,其目的是为了防止董事的贪婪和自私行为,以保护公司利益。虽然也具有限制竞争的客观目的,但并不以限制竞争为其直接目的;公司董事的竞业禁止制度,源于寻求公司内部董事与公司之间的利益平衡[11](P. 399)。劳动者的竞业限制与公司董事的竞业禁止具有较大差异,主要表现在以下几个方面:

  第一,法律关系主体地位不同。依据劳动合同法第 23、24 条的规定,我国对于劳动者的竞业问题使用的是“竞业限制条款”或者“竞业限制协议”;而关于公司董事的竞业问题,按照惯例一般称为“法定的竞业禁止义务”。我们认为,这种称谓上的差别,其意义在于可以用来反映两者具有不同的法律基础,并由此反映出的各自法律关系中双方主体地位的差别,其中前者以双方主体地位不平等性为主要特征,后者以双方主体地位平等为特征。劳动合同中劳动者的竞业限制协议,是建立在劳动合同法律关系上,而劳动合同的本质属性是人身上的从属性和经济上的从属性,劳动合同中这种从属性特征决定了劳动合同双方主体法律地位上的不平等性。公司董事的竞业限制义务是建立在董事与公司之间的委任关系之上,两者的法律地位平等。鉴于劳动合同法律关系中劳动者具有人身及经济上的从属性,劳动合同的双方主体法律地位具有不平等性,劳动者的竞业限制应当归于劳动法的范畴。公司董事与公司的关系属于委任关系,董事与公司之间属于平等的民事主体,因此,就董事与公司之间的权利义务问题应当适用《公司法》、《合同法》等民商事法律规定。

  第二,立法宗旨和目的不同。劳动合同中的竞业限制制度表面上看是为了保护公司的商业秘密,但是,基于应当首先保护劳动者生存权、就业权等基本人权的要求以及劳动者在劳动法律关系中所处的从属性地位,立法的宗旨应当首先是对竞业限制的限制,其次才是对于用人单位合法利益的考虑[12]。而公司董事的竞业禁制度,关注的是公司内部董事与公司之间的利益平衡问题,其立法宗旨要求公司董事履行忠实义务,把保护公司的合法利益放在首位。

  第三,适用主体范围不同。依据劳动合同法第 24 条规定:“竞业限制的人员限于用人单位的高级管理人员、高级技术人员和其他负有保密义务的人员”;公司法第 149 条规定的竞业禁止的主体范围为董事、高级管理人员。关于高级管理人员的范围可以通过章程予以确定,属于公司自治范畴。通过比较上述两项规定可以看出,劳动合同法规定的竞业限制主体需以负有保密义务为前提条件,与保密义务密不可分[13];而公司法并不以是否知悉公司商业秘密为前提而直接课以董事、经理、高级管理人员竞业禁止义务,即公司法上的竞业禁止义务主体是以担任公司特定职务为前提条件,与其忠诚义务密不可分。

  第四,义务和责任的内容不同。劳动合同法规定了负有保密义务的劳动者在订立竞业限制条款后,其在离职后负有不得竞业的义务。由于其主要的目的是为了保密,因此,劳动者的主要义务表现为以竞业限制的方式来履行保密义务。对于用人单位而言,其主要义务是给付补偿金的义务。关于责任方面,劳动合同法规定劳动者应当向用人单位支付违约金。另外,给用人单位造成损失的,应当承担赔偿责任。虽然劳动合同法关于经济补偿数额未有限制性规定,但是参照国外判例以及合同法对价原理,经济补偿数额应该与离职后劳动者因竞业限制协议履行遭受损失成正比。如德国法本无规范劳工离职后竞业禁止契约之明文。但德国联邦劳工法院却以判决例之方式,将德国商法典第 74、75 条有关对商人竞业限制之相关规定适用于劳工。其规定,离职后竞业禁止期间内,雇主应支付补偿,禁止竞业期间每一年的补偿,其数额应不得低于员工离职时依约能取得的报酬之半,当事人就每一年禁止竞业期间所约定的数额低于法定标准的,其离职后竞业禁止约定对劳动者无拘束力[14]。

  而公司董事的竞业禁止义务,其体现的是董事的忠实义务。尽管公司法在董事的忠实义务中也规定了“不得擅自披露公司秘密”的义务,但是该保密义务是与竞业禁止义务并列的忠实义务的一种,此与订有竞业限制条款的劳动者主要负有保密义务不同。关于董事违反竞业禁止义务的责任问题,公司法规定的是公司可以行使“归入权”,即“董事违反法律规定的忠实义务所得的收入归公司所有”,同时,如果给公司造成损失的,应当承担赔偿责任。

  第五,义务期间不同。劳动者的竞业限制主要是在离职后(我国劳动合同法也并不否认用人单位与劳动者可以签署在职期间的竞业限制条款),劳动合同法限制该期间为不超过两年。而董事的竞业禁止是在在职期间。董事离职后不负有竞业禁止义务,但应当负有后合同义务,即基于诚实信用原则依据《合同法》第 92 条规定承担保密义务。当然,对于董事离职后的竞业禁止问题,公司也可以与离任董事签订竞业禁止协议,但是,这种竞业禁止协议与劳动者的竞业限制条款不同,离职董事的这种竞业禁止协议显然不属于劳动关系的范畴,而应归于普通民事合同的范畴。

  第六,纠纷解决方式不同。劳动者的竞业限制条款属于劳动合同条款,应当按照劳动争议纠纷处理,具体依据劳动法、劳动合同法、《劳动争议调解仲裁法》等法律及相关法规和规章,在处理程序上,应当适用劳动仲裁前置,对劳动仲裁裁决不服后方能向法院提起诉讼。而董事的竞业禁止义务是公司法明确规定的义务,在不存在义务免除的情况下,董事(也含监事高管)应当向公司承担侵权责任。由于公司董事与公司的关系属于委任关系,因此原则上应当作为普通的民事合同纠纷案件,直接向人民法院提起诉讼,具体依据民法通则、公司法、合同法、侵权法等法律及相关法规。然而,当公司董事与公司之间就董事离职后的竞业问题订立了竞业禁止协议,基于该协议发生纠纷解决,到底是适用劳动争议处理程序,还是一般民事诉讼程序在实务中存在分歧。审判实践中一般有两种意见:(1)应适用劳动争议处理程序,因为公司法规定的竞业禁止义务是属于在职期间的法定义务,对于董事离职后的竞业禁止义务必须要有合同约定。由于离职后竞业禁止同样与董事的工作权发生冲突,因此必须适用劳动合同法有关离职后竞业限制的规定,如经济补偿、竞业禁止时间、地域范围等有所限制。相应地,发生纠纷就必须适用劳动争议处理程序,劳动仲裁前置。(2)董事与公司的关系是委任关系,属于民事关系,而非劳动法上的劳动者,因而其与公司签订的竞业禁止协议属于民事协议范畴,而不能归于劳动合同范畴。相应地,既不能适用劳动合同法的实体规定,也不能适用劳动争议处理的程序性规定。所以,一旦基于协议发生纠纷,可直接向法院提起民事诉讼。笔者赞同第二种观点,认为董事与公司的竞业禁止协议不具有劳动合同的性质,不应适用劳动合同法的规定,其纠纷解决方式亦不能适用劳动争议的处理程序。

  此外,由于两者在法律本质、义务责任等方面的不同,由此,在相应的立法技术上也应该有所区分。其中,对于公司董事的竞业禁止义务,立法不宜过多地干预,应当鼓励当事人意思自治,尽量交由当事人自行解决处理。在劳动者的保护方面,立法则应当给予更多的关注和支持,如现行的劳动合同法已经体现了国家对于劳动者的倾斜保护。

  四、逻辑的推论:对竞业禁止法理的检视

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国家税务总局关于在防治“非典型肺炎"期间做好纳税申报工作的紧急通知

国家税务总局


国家税务总局关于在防治“非典型肺炎"期间做好纳税申报工作的紧急通知

国税发明电[2003]13号
国家税务总局
2003-4-29


各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局:
为防止“非典型肺炎”的传播扩散,进一步做好在“非典”防治期间纳税申报服务工作,国家税务总局特就有关事宜紧急通知如下:

一、各地税务机关要本着对纳税人和办税人员高度负责的精神,严格做好纳税申报场所的通风、消毒和防病工作,为纳税人和办税人员提供清洁、安全、可靠的办税环境,并采取必要的预防措施,严防交叉感染。

二、在申报期内,各地税务机关要积极呆取有效措施,在做好优质服务的同时,加强与纳税人的联系,错开上门申报时间,安排纳税人实行分期分批申报纳税,并要大力提倡和推行邮寄申报、网上申报、电话申报等多种申报方式,避免纳税人和申报时间过于集中。

三、在疫情严重地区,采取以上措施以后,仍不能缓解纳税申报紧张情况的,为防止疫情扩散,对按月申报的纳税人,可适当延长纳税申报期限。2003年5月的法定申报纳税期限延长至20日;2003年6月的法定申报纳税期限延长至15日。在此期间,个别纳税人因疫情等特殊原因仍不能按期申报的,可报经当地主管税务机关酌情批准进一步延期。各地税务机关要采取各类有效方式,做好延长纳税申报期限的宣传告知工作,尽速将有关精神周知纳税人,做到家喻户晓。

四、各地税务机关要制订应对突发疫情的工作预篥,纳税服务厅如有税务干部发生疫情,应及时隔离治疗,并对纳税服务厅进行严格消毒,组织好后备工作人员及时上岗,确保纳税申报和其他纳税服务工作正常进行。
在贯彻执行中如发现问题,请及时报告国家税务总局。



  内容提要: 阶段性行政行为,虽然其外观完全符合可诉行政行为的特点,但从行政过程的整体性来看,其对相对人不产生独立的行政法律效力,不应单独纳入行政诉讼受案范围。


■案号 一审:(2011)泰山行初字第 204 号 二审:( 2012)泰行终字第 25 号
【案情】
上诉人(原审原告):孟繁金。
被上诉人(原审被告):泰安市规划局。
2010年9月25日泰安市规划局执法人员接到群众举报后,赶到泰安市泰山区青山南村小区孟繁金建房现场进行现场勘验、询问、调查取证,发现孟繁金未取得建设工程规划许可证即在其住宅二层楼上扩建第三层楼房一处,建筑面积50.49平方米,遂依据城乡规划法第六十四条之规定,于2010年9月26日作出泰规停决字[2010]第2098号责令停止违法行为决定书(以下简称停止决定),主要内容为:“责令其停止违法建设行为,并于2010年9月26日到本机关接受处理”,同日向孟繁金送达。后孟繁金并未停工。2010年12月2日泰安市规划局依据城乡规划法第六十四条之规定,作出泰规拆决字[2010]第2098号责令限期拆除决定书(以下简称拆除决定),主要内容为:“责令于2010年12月10日前自行拆除违法建设”,同日向其留置送达。孟繁金对拆除决定不服,向泰安市人民政府申请复议,泰安市人民政府于2011年10月9日作出行政复议决定书维持了拆除决定。孟繁金于2011年10月24日向一审法院提起诉讼,要求撤销停止决定。
【审判】
山东省泰安市泰山区人民法院经审理认为,上述事实表明泰安市规划局在发现孟繁金的建设行为后,即按照城乡规划法的程序规定立案调查,及时下达了停止决定,随后对孟繁金行为的性质和后果进行了审查判断,最终依法作出了具有实体内容的拆除决定。故停止决定只是整个查处过程中的一个执法环节,是为了防止危害后果进一步扩大所实施的阶段性行为,不是最终的处理结果,此时行政处理程序尚未结束,不具有可诉性,故孟繁金的起诉不符合法定条件。据此,一审法院依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第44条第1款第(11)项之规定,裁定驳回原告孟繁金的起诉。
宣判后,孟繁金不服一审判决,提起上诉。
山东省泰安市中级人民法院认为,一个复杂的行政行为经常体现为一系列行政行为组成的一个行政过程,在作出最终行政处分之前,会有一些预备性、程序性和处于中间阶段的阶段性行政行为。有一些阶段性行政行为虽然表面与普通的可诉行政行为无异,但从其所处的行政过程的整体性来看,其对相对人不产生独立的、最终的行政法律效力,一般不单独具有可诉性。本案中孟繁金所起诉的停止决定即是泰安市规划局所作最终行政行为拆除决定之前的阶段性行政行为,不应单独纳入行政诉讼受案范围。原因主要有以下几点:一、如果对作为阶段性行政行为的停止决定进行审查,将可能妨碍行政程序的正常发展,使本应正常推进的行政过程中止或中断,并与行政主体之后或最终的行政行为冲突。本案中泰安市规划局依据城乡规划法等法律法规处理未取得建设工程规划许可证的违法建设行为时,依照城乡规划法第六十四条的规定,应当按照先作出停止决定然后作出拆除决定的顺序进行处理。如果法院对停止决定进行司法审查,将妨碍行政程序的正常进行即妨碍拆除决定的作出。且如果法院对停止决定进行司法审查并作出裁判,该裁判结果也很可能与行政主体其后作出的拆除决定的内容相冲突。二、阶段性行政行为往往无独立的行政法律效力,其暂时性的行政法律效力往往因最终行政行为的作出而被吸收、覆盖导致失效,这种情况下阶段性行政行为无独立的诉讼利益,不需裁判亦无法执行。本案中停止决定中的“责令停止违法建设行为”的行政法律效力自然被拆除决定“责令于2010年12月10日前自行拆除违法建设”的行政法律效力所吸收、覆盖,当泰安市规划局作出拆除决定并送达孟繁金时,拆除决定对孟繁金生效,同时停止决定失效,不再产生法律规制效力,停止决定实际上无独立的诉讼利益,没有单独进行司法审查的必要。三、作为阶段性行政行为的停止决定,可以在审查行政主体的最终行政行为时受到审查。孟繁金可以另行起诉拆除决定,停止决定可以也仅应在孟繁金起诉拆除决定一案中成为法院司法审查的对象。孟繁金如果起诉拆除决定,在该案中法院亦有义务对停止决定进行司法审查,同样可以达到审查停止决定合法性的诉讼目的。综上所述,一审裁定认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法,上诉人的上诉理由不能成立。据此,山东省泰安市中级人民法院依照行政诉讼法第六十一条第(一)项之规定,裁定驳回上诉,维持原裁定。
【评析】
随着现代行政的发展、行政程序的完善,行政主体越来越多地作出由一系列行政行为组成的复杂行政行为,阶段性行政行为会越来越多地被诉至法院。但现行行政诉讼法是以“行政行为”概念作为理论原点以确立行政诉讼受案范围,对于行政过程的理论及应用未予重视,法律及司法解释对阶段性行政行为是否可诉均未作规定,有必要结合本案例对阶段性行政行为的可诉性问题进行分析研究。
有观点认为本案符合最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第1条第2款第(6)项的规定:“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”拆除决定对上诉人生效时,停止决定失效,停止决定对当事人不产生实际影响,因此不属于人民法院行政诉讼的受案范围。其他阶段性行政行为亦均可以适用该项规定。笔者认为该观点不可取,理由如下:一、停止决定对当事人并非不产生实际影响,在拆除决定生效之前其当然地具有约束相对人停止违法建设行为的行政法律效力。虽然拆除决定生效时停止决定失效,但此时停止决定最终的失效并不能否定其在被作出至失效期间的行政法律效力,亦不能否认在此期间对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响。其他阶段性行政行为也会对相对人在一定期间产生一定的实际影响。二、最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第1条第2款第(6)项的规定是将“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”完全排除于人民法院行政诉讼的受案范围之外。停止决定这类阶段性行政行为虽然不能单独地作为诉讼标的纳入行政诉讼的受案范围,但由于其在被作出至效力被吸收期间发生了行政法律效力,对相对人权利义务产生了实际影响,因此其可以也应当在当事人起诉最终行政行为如拆除决定案中成为法院司法审查的对象,而不是完全排除于人民法院行政诉讼的审查范围之外。本案例不能适用最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第1条第2款第(6)项之规定以驳回起诉。
如前所述,阶段性行政行为一般不单独具有可诉性,但是否可以得出结论:所有的阶段性行政行为均不单独具有可诉性呢?笔者认为答案是否定的,有一部分阶段性行政行为也可以单独起诉。比如本案中若泰安市规划局作出并向孟繁金送达停止决定后,在合理的期限内未再进行最终的处理,即未再作出拆除决定。这种情况下停止决定中泰安市规划局“责令停止违法建设行为”的意思表示发生独立的行政法律效力,孟繁金会因停止决定的行政法律效力而不能继续建设。若孟繁金认为其有权继续建设,停止决定侵害了其权益,此时应认为停止决定单独地具有可诉性。因为孟繁金的权益受到停止决定的限制性影响,在其他可诉性要件均具备的情况下,泰安市规划局作出停止决定的行为符合行政诉讼法所规定的起诉条件,可以单独起诉。再比如若泰安市规划局作出的停止决定中不仅包括责令停止违法建设行为的内容,还包括缴纳罚款若干的内容,则即既使其后已经作出拆除决定,亦应认为停止决定可以单独起诉,因为停止决定虽为阶段性行政行为,但其中包含了罚款等不因最终行政行为即拆除决定而失效的单独可诉的内容。
有必要对阶段性行政行为的可诉性要件进行归纳,笔者认为基于阶段性行政行为的特点,其可诉性要件主要有以下两点:
要件一:不妨碍行政主体作出最终行政行为的正常程序。
行政主体作出最终行政行为的正常程序如果可能由于对该阶段性行政行为的司法审查而被打乱,此时对阶段性行政行为的司法审查,会不必要地妨碍行政主体将要或已经作出的最终行政行为,该阶段性行政行为不具可诉性;与此相反,不会打乱行政主体作出最终行政行为的正常程序则成为该阶段性行政行为具有可诉性的要件之一。
要件二:该阶段性行政行为具有独立的行政法律效力。
通常有两种情况符合该要件。情况一,该阶段性行政行为包含不因之后或最终行政行为的作出而失效的行政法律效力。如果当事人的权益实际是因最终行政行为作出而可能受到影响,或该阶段性行政行为依赖最终行政行为的生效而生效,则认为该阶段性行政行为没有独立的行政法律效力,不具有独立成诉的诉讼利益,自然该阶段性行政行为不具可诉性。与此相反,若当事人的权益仅仅因该阶段性行政行为就可能受到实质影响,如前文所假设停止决定另包括缴纳罚款若干之内容,则认为该阶段性行政行为有独立的行政法律效力,该阶段性行政行为具有单独的可诉性。情况二,行政过程存在不合理的延迟。一般情况下行政主体按照法定或合理的步骤及期限作出一系列行政行为,正常地推进行政程序。在这一行政过程中,如果当事人对某阶段性行政行为提起行政诉讼,法院即使拒绝审查亦不会影响其权益,因为该阶段性行政行为的行政法律效力会被将要作出甚至已经作出的行政行为吸收或覆盖,这种情况下没有必要对该阶段性行政行为单独进行司法审查。但与此相反,某些行政过程在某一阶段性行政行为完成后,在合理期限内未能正常继续,在某一环节无正当理由中断或中止,行政主体迟迟未作出之后或最终的行政行为。此时虽然该阶段性行政行为的行政法律效力有可能在将来被之后或最终的行政行为之行政法律效力吸收或覆盖,但因行政主体推进行政过程的迟延及是否继续推进的不确定性,致使该阶段性行政行为实际影响当事人权益。这种情况下阶段性行政行为的行政法律效力应视为现实的、独立的,而不是暂时的,可以认定该阶段性行政行为具有了独立的行政法律效力,该阶段性行政行为具有单独的可诉性。适用本要件须注意两个问题,一是在行政过程存在不合理延迟的情况下,阶段性行政行为所具有的可诉性并不与不妨碍行政主体作出最终行政行为的正常程序这一要件相冲突,因为行政主体所造成的行政过程存在不合理的延迟这一状态,本身已经破坏了其作出最终行政行为的正常程序,在行政过程存在不合理的延迟的情况下已无正常程序可言。二是在审判实践中应结合作为整体的、系列的、过程性的复杂行政行为的固有特点及现实情况来判断行政主体推进行政过程是否存在不合理的延迟。
当然,阶段性行政行为的可诉性要件还应包括主体性要件、职权性要件等其他要件,因与一般可诉行政行为无异,本文不再赘述。



出处:《人民司法》2012年第20期


作者单位:山东省泰安市中级人民法院