侦查程序改革及公安机关应对之策


刑事诉讼法再修改已2003年10月列入十届全国人大立法规划, 目前立法机关正会同法学专家及有关部门进行研究。此次刑事诉讼法修改，将以制约权力、保障人权为导向，对侦查程序和强制措施进行重大改革。此次改革将导致我国侦查制度发生重大变革，从而对公安机关侦查职权、侦查体制和侦查能力产生重大影响。因此，公安机关必须高度关注、认真研究、提前应对。
一、侦查程序改革的背景

（一）依法治国不断推进。党的“十五大”确立了“依法治国”的方略，随之九届人大二次会议通过的宪法修正案将“依法治国”载入宪法。“十六大”提出“建设社会主义政治文明”和“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义”。2004年3月十届人大二次会议通过第四次宪法修正案，又将“国家尊重与保障人权”及“政治文明”写进宪法。在这种形势下，社会主义民主政治不断完善，司法改革运动蓬勃发展，全社会实行法治的大环境基本形成。

（二）公民权利意识增强。受市场经济发展、民主政治推进和世界范围人权运动的影响，我国公民的权利观念和法律意识不断增强。社会公众对安全与自由、公正与效率的期望值均有大幅提高，人们不再甘于成为刑事司法程序任意处置的客体与对象。反映在侦查上，就是广大群众不仅要求公安机关能够迅速、及时破案，还要求公安机关必须公正、文明执法。这种背景下，如果公安机关侦查能力和执法水平不能与时俱进，就难免陷入被动挨打、倍受社会指责的境地。

（三）刑事司法趋于国际化。在全球化趋势下，各国刑事司法制度日渐趋同，特别是联合国有关人权条约规定的刑事司法国际准则，普遍为世界各国遵循。近年来，我国先后加入或签署了《公民权利和政治权利国际公约》等10多项国际条约。这要求我国刑事司法必须向国际标准靠拢，逐步认同和接受无罪推定、不得强迫自证其罪、对强制措施实行司法审查和司法救济、律师自由会见在押犯罪嫌疑人、讯问时允许律师在场等诉讼原则和制度，达到“联合国刑事司法准则之最低标准”。

二、现行侦查程序的弊端

（一）对侦查权监督制约不够。我国法律赋予公安机关强大的侦查职权，如有权自行决定除逮捕之外的拘传、拘留、取保候审、监视居住等强制措施，有权自行采取搜查、扣押、冻结等强制性侦查行为。事先不需司法机关批准，事后不受司法机关审查。侦查权的行使，更多的是依赖侦查机关的自律，缺乏制度性的有力监督。导致实践中刑讯逼供、非法取证、滥施强制措施、超期羁押等现象屡禁不止，侦查机关和侦查工作受到社会各界的质疑与指责。

（二）犯罪嫌疑人权利缺乏保障。侦查机关拥有广泛的自由裁量权，有权自主采取各种侦查手段和强制措施。对此，犯罪嫌疑人只能被动服从和配合，无从申请司法机关介入和提供保护。同时,犯罪嫌疑人和律师享有的诉讼权利十分有限，犯罪嫌疑人在讯问中负有如实陈述的义务，不享有沉默权;律师不享有调查取证权和讯问时的在场权，会见权也受到种种限制。因此，我国侦查程序凸显秘密性和封闭性，犯罪嫌疑人在侦查中处于类似客体的地位，权利难以有效保障。这与联合国有关国际条约的要求相距甚远，也与我国依法治国、建设社会主义政治文明的大环境不协调。

（三）侦查程序与庭审程序产生冲突。1996年修订的《刑事诉讼法》，吸收了英美法系当事人主义的做法，确立了控辩式庭审模式,增强了庭审的对抗性、辩论性。但是，与之密切关联的刑事审判前程序，特别是侦查程序，却依然沿袭纠问式的体制，控辩双方力量对比严重失衡。这使得侦查程序与庭审程序之间出现严重不协调，从而部分冲击和抵消了庭审制度改革的所追求的效果。

三、侦查程序改革的内容

（一）建立对强制措施的司法审查制度。参照联合国刑事司法国际准则及世界各国通行做法，由法院作为中立的第三方介入侦查，对侦查机关采取的强制措施和强制性侦查行为，如逮捕、搜查、扣押等，进行审查和批准，是侦查程序构造的理想状态，也是我国侦查程序改革的远景目标。目前，考虑我国宪法体制和基本国情，可发挥检察机关作为国家法律监督机关的作用，由其对公安机关采取强制措施和强制性侦查行为进行审查、批准。同时，为强化司法救济，应允许犯罪嫌疑人及其律师就强制措施和强制性侦查行为，向作出决定的上一级人民检察院申请复议。对复议结果仍不服的，应准许向人民法院起诉，人民法院应在听取双方意见的基础上，作出维持或者撤销的裁定。

（二）赋予犯罪嫌疑人沉默权。考虑我国目前侦查资源严重不足、侦查技术水平相对落后的实际情况，目前尚不宜规定英美式的明示沉默权。但现行刑事诉讼法第93条关于“犯罪嫌疑人对侦查人员的讯问，应当如实回答”的规定，又存在许多问题。不仅违背了联合国《公民权利与政治权利国际公约》等国际条约关于“任何人不受强迫自证其罪”的规定，而且容易引发刑讯逼供。因此，刑事诉讼法修第93条规定应予废止，并增加规定“犯罪嫌疑人、被告人享有不受强迫自证其罪的权利”。

（三）扩大律师在侦查阶段的诉讼权利。在侦查阶段，赋予律师同在押犯罪嫌疑人的会见交流权、讯问时的在场权、侦查阶段的调查取证权、阅卷权等，有助于增强侦查程序的公开性和有效保护人权，我国立法应逐步采纳。目前，考虑到我国刑事犯罪形势、犯罪嫌疑人经济能力和律师队伍现状，尚不宜完全赋予律师上述权利。但为保证侦查取证客观、全面进行，应赋予犯罪嫌疑人及其律师在侦查阶段申请保全证据的权利。在侦查初始阶段，可继续实行侦查机关“可以派员在场”的做法，但在侦查进行一个阶段后，就应当准许律师同在押犯罪嫌疑人会见联络，侦查机关不得派员在场及进行限制。应逐步推行讯问时律师在场制度，如在羁押场所建立律师值班制度，由值班律师现场监督讯问过程，并在讯问笔录上签字。这样，既可杜绝刑讯逼供发生，又可增强口供的合法性和证明力，防止犯罪嫌疑人动辄翻供。

（四）建立非法证据排除规则。对非法言词证据的排除，目前仅由司法解释加以规定是不够的，刑事诉讼法修改时应明确规定“以刑讯逼供或者威胁、利诱、欺骗等非法方法取得的犯罪嫌疑人、被告人供述、被害人陈述、证人证言应予排除，不能作为定案倒根据”。同时，为解决刑讯逼供难以证明的问题，可规定“举证责任倒置”制度，即在犯罪嫌疑人、被告人举出一定事实、指控执法人员对其刑讯逼供时，应由控诉机关承担“没有实行过刑讯逼供”的证明责任。为有效遏制非法取证，对通过非法口供间接获取的其他证据，以及使用违法手段获取的实物证据，我国立法应逐步确立排除规则。在目前阶段，对前者，只要该证据本身收集程序不违法，可规定不予排除;对后者，则应区别对待，交由法院依据违法的程度来裁量是否排除。

（五）将技术性、秘密性侦查措施纳入立法。将电话监听、秘密录像等技术侦查手段，及诱惑侦查、卧底侦查等秘密侦查措施纳入刑事诉讼法立法，是侦查法治化的要求。但鉴于此类侦查手段和措施的特殊性、高度机密性，刑事诉讼法对此只应作一些原则性规定，不宜过于细致。在审批权限上，由于此类侦查措施基本不涉及对公民人身、财产的强制，所以仍可交由侦查机关自行决定，但必须向检察机关报告备案。这样，既可以保证侦查效率，又便于检察机关监督，并有助于增强秘密获取证据的合法性与可采性。

（六）羁押部门与侦查机关分离。将看守所从公安机关分离，和监狱、劳教所、强制戒毒所一样交由司法行政部门管理，有利于分权制衡，避免犯罪嫌疑人长期处于侦查机关的单方控制之下。从而有助于保护犯罪嫌疑人权益，减少刑讯逼供现象发生。

四、公安机关的应对之策

（一）提高认识，更新观念。

侦查程序改革的目标取向，一是合理约束侦查权，二是有效保障人权。因此，改革必然带来对侦查机关职权的限制与剥夺，从而影响侦查机关的侦查能力。长期以来，由于国家对侦查工作的投入严重不足，导致我国侦查机关对侦查职权的依赖性相当大。许多同志之所以反对侦查程序改革，原因之一就在于对强大侦查权的迷恋。但必须认识到，在依法治国、建设社会政治文明的大环境下，侦查机关绝不能再单纯依赖侦查职权维持侦查能力，更不能把侦查效率建立在对公民合法权益的损害之上。不可否认，侦查职权的限制会一定程度地削弱侦查能力，但这是侦查法治化必须付出的代价。而且，这种代价完全可以通过推广运用科技手段、转换侦查模式、完善工作机制、提高队伍素质等方面工作加以弥补。

（二）多策并举，大力提高侦查能力

新时期，公安机关要提高维护国家安全的能力、驾驭社会治安局势的能力、处置突发事件的能力和为经济社会发展服务的能力。这“四种能力”的提高，都离不开侦查能力，侦查能力是公安机关的核心能力之一。在侦查程序法治化背景下，只有公安机关的侦查能力不断提高，方可保证打击犯罪力度不减、社会治安不会反复。因此，根本的应对之策，在于提高侦查能力。当前，提高侦查能力，应在三个方面下工夫：

1、加强侦查信息化建设，强化“由人到案”的侦查模式。在坚持传统 “由案到人”传统侦查模式的同时，为增强打击犯罪的主动性，提高侦查效率,有必要通过加强刑事犯罪情报信息工作、秘密侦查和技术侦查工作，强化“由人到案”的侦查方式。特别是对黑社会性质的团伙犯罪、预谋犯罪、毒品犯罪、假币犯罪等没有明确犯罪现场或者具体受害人的案件，应坚持主动进攻，开展内线侦查和秘密侦查，获取证据，打击犯罪。

2、大力发展刑事技术，提高侦查工作科技含量。为根除口供主义的影响，提高发现、揭露和证实犯罪的能力，必须摒弃“由供到证”的落后侦查模式，推行以物证为中心的新型侦查模式。侦查机关必须更新观念，加大投入，积极学习和应用现代科学技术，增强主动运用科学证据和科学手段办案的意识。不断提高侦查活动的科技含量。

3、推进动侦查队伍专业化建设，提高队伍战斗力。要建立和完善侦查人员的录用、考核、晋升、淘汰机制，激发队伍活力，稳定侦查人才队伍。要加强业务培训和岗位练兵，制定系统完整的训练规划，使每名侦查人员都能定期接受侦查专业知识和专业技能的培训，具备独立完成侦查、预审、诉讼的能力。要根据实战需要，引进一批精通外语、计算机、法律、心理学等方面的专业人才，提高侦查队伍的专业化程度。并建立全国侦查专家人才库，培养一批破案能手、审讯专家、犯罪心理专家、刑事技术专家，发挥他们在攻坚克难中的作用。

山东省威海市人民政府


威政发 〔2007〕60号



威海市人民政府关于印发《威海市市区廉租住房保障实施办法》的通知

各市、区人民政府，高技术产业开发区、经济技术开发区管委会，市政府各部门、单位：
　　《威海市市区廉租住房保障实施办法》已经市政府同意，现印发给你们，望认真贯彻执行。


二○○七年十二月二十八日

威海市市区廉租住房保障实施办法




第一章 总则
　

　　第一条　为促进廉租住房制度建设，逐步解决城市低收入家庭的住房困难，根据国家、省有关规定，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条　威海市区（包括环翠区、高技术产业开发区、经济技术开发区）范围内城市低收入住房困难家庭廉租住房保障及其监督管理适用本办法。
　　第三条　市房地产主管部门负责廉租住房保障管理工作，并设立廉租住房经济适用住房管理办公室，对廉租住房保障工作进行监督、指导。市住房委员会办公室负责具体组织实施。
　　环翠区、高技术产业开发区、经济技术开发区（以下统称区）房地产主管部门按照本办法规定，负责本辖区内廉租住房保障的管理和实施工作。
　　市发改、财政、民政、税务、公安、国土资源、物价、监察、统计、金融管理等部门应按照职责分工，负责廉租住房保障的相关工作。
　　第四条　廉租住房保障实行货币补贴、实物配租等方式。具体实施方式，由市政府根据经济社会发展情况、财政承受能力和居民住房状况合理确定。
　　本办法所称货币补贴，是指由市和各区按照规定标准向符合本办法规定条件的申请人发放租赁住房补贴，由其自行租房居住。
　　本办法所称实物配租，是指市和各区向符合本办法规定条件的申请人提供住房，并按照规定收取租金。实物配租应优先面向孤、老、病、残等特殊困难家庭及其他急需救助的家庭。
　　第五条　新建实物配租廉租住房，应主要在经济适用住房、普通商品住房小区中配套建设，单套建筑面积控制在50平方米以内，并实行与经济适用住房建设相一致的政策优惠。对收购旧房屋、接受捐赠房屋作为廉租住房及实物配租的租金收入按照国家规定的有关税收政策执行。
　　第六条　实物配租的廉租住房由市和区房地产主管部门指定的管理机构行使出租人职责，负责出租、维修等管理工作。
　　第七条　廉租住房保障资金由财政部门按国家和省的有关规定筹集，包括以下来源：
　　（一）年度财政预算安排的廉租住房保障资金；
　　（二）提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额；
　　（三）土地出让净收益中安排的廉租住房保障资金；
　　（四）廉租住房租金收入；
　　（五）社会捐赠及其他方式筹集的资金。
　　其中，提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额，全部用于购买和建设廉租住房；土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%。
　　廉租住房保障资金实行专项管理，专项用于廉租住房的货币补贴发放和廉租住房的购建，不得挪作他用。
　　廉租住房租金收入实行“收支两条线”管理，专项用于廉租住房维护和管理。
　　第八条　实物配租的廉租住房来源主要包括：
　　（一）新建、收购的住房；
　　（二）腾退的公有住房；
　　（三）社会捐赠的住房；
　　（四）其他渠道筹集的住房。


第二章 保障对象的条件


　　第九条　申请廉租住房保障的家庭应当同时符合下列条件：
　　（一）申请人取得威海市市区居民户口（不含农村集体经济组织成员）5年（含）以上；
　　（二）属于享受城市居民最低生活保障的低保家庭，或按规定程序被认定为低收入家庭；
　　（三）家庭成员均未购买过房改房等政策性住房，均无自有房屋所有权的住房，申请廉租住房保障之日前5年内均未转让过自有住房。
　　虽不符合前款规定条件，但因重大疾病、重大伤害、重大事故等突发原因造成家庭特殊困难而无房居住的，经民政、房管部门认定，可适当放宽申请条件。
　　第十条　低保家庭应为持有民政部门核发的《城市居民最低生活保障证》（以下简称低保证）的家庭；低收入家庭应为人均收入低于市统计部门公布的上年度城市居民人均可支配收入50%的家庭。具体资格认定办法由市民政部门会同有关部门制定。
　　民政、房管等部门应加强对低保家庭、低收入家庭的资格审核，确保廉租住房保障的公正公平、科学合理。
　　第十一条　家庭成员的住房状况以市房地产主管部门的档案记载、调查核实情况为准。
　　第十二条　廉租住房保障以户为单位实施。家庭成员的确认应以户口簿和低保证、低收入家庭证明载明的情况为准。
　　与父母同住的已婚子女所在家庭符合规定条件的，可在分立户口后，按本办法规定申请廉租住房保障。


第三章 保障标准


　　第十三条　廉租住房货币补贴的标准按每户40平方米、每平方米每月10元计算。
　　根据保障对象家庭收入状况的不同，实行分类差别补贴。对低保家庭按本条第一款规定的标准全额补贴，基本做到应保尽保；对低收入家庭按本条第一款规定标准的75%补贴。
　　保障对象领取补贴后，可根据家庭居住需要，自行选择和租赁适当的住房。
　　第十四条　市房地产主管部门应当根据经济社会发展情况、财政承受能力和居民居住状况，对廉租住房保障标准适时提出调整方案，报市政府批准后公布实施。


第四章 申请与核准


　　第十五条　申请廉租住房保障，应当由低保证或低收入家庭证明载明的户主为申请人。
　　第十六条　申请廉租住房保障，应当提供下列材料：
　　（一）廉租住房保障申请表；
　　（二）低保证或低收入家庭证明、家庭住房状况证明及复印件；
　　（三）申请人及家庭成员身份证、户口簿及复印件；
　　（四）市房地产主管部门规定的其他材料。
　　第十七条　廉租住房保障申请，应当向户籍所在地街道办事处或镇政府（以下统称受理机关）提出。
　　受理机关可委托社区居委会受理申请人提交的材料并进行现场调查。申请人提交的材料不齐全或不符合法定形式的，应通知其予以补正。
　　现场调查完成后，受理机关应就申请家庭是否符合廉租住房保障条件提出初审意见。符合条件的，自受理申请之日起20日内，将申请材料和初审意见报所在区房地产主管部门，并张榜公布;不符合条件的，应通知申请人。
　　第十八条　区房地产主管部门收到申请材料和初审意见后，应在10日内完成复审。复审时，应查验核实申请材料和初审意见的相关情况并提出复审意见。经复审，符合条件的，将申请材料和复审意见报送市房地产主管部门；不符合条件的，由受理机关通知申请人并说明理由。
　　第十九条　市房地产主管部门应自收到申请材料和复审意见之日起15日内完成审核。审核时应征求市民政部门的意见。
　　经审核，符合廉租住房保障条件的，予以公示，公示期限为15日；公示无异议或者异议不成立的，予以登记，通知申请人，并向社会公开登记结果。经公示有异议的，市房地产主管部门应组织区房地产主管部门会同有关部门在15日内完成核实。经核实异议成立的不予登记，通知申请人并说明理由。
　　经审核，不符合廉租住房保障条件的，通知申请人并说明理由。
　　第二十条　申请人应于收到准予登记的通知15日内，持承租住房的房地产租赁契约，到区房地产主管部门办理廉租住房保障手续。
　　市住房委员会办公室应按户建立廉租住房档案。


第五章　复核和退出


　　第二十一条　廉租住房保障对象的资格自准予登记之日起1年内有效。期满后，申请人应持民政部门确认有效的低保证或低收入家庭证明，按原申请程序提出复核。
　　区房地产主管部门会同受理机关进行复核后，将复核材料移交市房地产主管部门。
　　市房地产主管部门对区房地产主管部门移交的复核材料进行审核，经审核符合条件的，予以确认，并出具书面通知，申请人所在家庭继续享有廉租住房保障资格。
　　期满未提出复核或经复核不符合条件的，申请人所在家庭不再具有廉租住房保障资格。
　　第二十二条　保障年度内，保障对象更换承租的廉租住房的，应向区房地产主管部门交验新的房地产租赁契约。
　　第二十三条　区房地产主管部门应会同有关部门依法对廉租住房保障居住情况进行检查，每半年至少一次。申请人和有关单位、组织或个人应积极配合。
　　第二十四条　享受廉租住房保障的家庭有下列情况之一的，由市房地产主管部门作出取消保障资格的决定：
　　（一）未如实申报家庭收入、人口及住房状况等情况的；
　　（二）提供的低保证、低收入家庭证明、家庭住房状况证明等证件、资料不真实的；
　　（三）享受廉租住房保障期间，家庭另外购置或承租其他住房的；
　　（四）擅自改变房屋用途的；
　　（五）将承租的廉租住房转借、转租的；
　　（六）无正当理由连续6个月以上未在廉租住房居住的；
　　（七）无正当理由累计6个月以上未交纳廉租住房租金的;
　　（八）其他不符合廉租住房保障规定的。
　　第二十五条　对不再具有或被取消廉租住房保障资格的，市房地产主管部门应书面通知区房地产主管部门和当事人，停发廉租住房货币补贴或限期收回实物配租的住房。


第六章　罚则


　　第二十六条　城市低收入住房困难家庭隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请廉租住房保障的，受理机关和房地产主管部门不予受理，并给予警告。
　　第二十七条　以欺骗等不正当手段取得审核同意或者获得廉租住房保障的，由房地产主管部门给予警告；对已经登记但尚未获得廉租住房保障的，取消其登记；对已经获得廉租住房保障的，责令其退还已经领取的租赁住房补贴，退出实物配租的住房并按市场租金缴纳已住期间的房租。
　　第二十八条　参与和实施廉租住房保障的部门、单位的工作人员，违反本办法的规定，在工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


第七章　附则


　　第二十九条　廉租住房出租人办理房屋租赁备案登记手续时，在承租人为廉租住房保障对象期间，免交房屋租赁备案登记手续费。
　　廉租住房保障对象承租住房的地址，可以作为办理居民户口的住址；迁离该住房时，应及时更改户口住址。
　　第三十条　荣成市、文登市、乳山市城镇廉租住房保障的管理可参照本办法执行。
　　第三十一条　本办法自2008年1月1日起施行。《威海市深化城镇住房制度改革若干规定》（威政发〔2001〕35号）、《威海市城乡最低生活保障对象医疗教育住房救助暂行办法》（威政发〔2004〕44号）中关于城镇廉租住房保障的规定，与本办法不一致的，以本办法为准。