最高人民法院


最高人民法院关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见

1986年4月14日，最高人民法院

随着农村经济体制改革的深入开展，农村联产承包责任制已普遍推行，农村承包合同纠纷大量发生。为了解决各地人民法院在审理农村承包合同纠纷案件中遇到的一些问题，现根据有关政策和法律、法规，结合各地人民法院的审判实践经验，提出意见如下：
一、农村承包合同纠纷案件的受理问题
处理农村承包合同纠纷，应当发挥有关农村基层组织以及承包合同管理部门的作用，绝大多数纠纷可以由它们调处。当事人不服处理向人民法院起诉的，人民法院应当依法受理；当事人直接向人民法院起诉的，人民法院也应当依法受理。
有些农村承包合同的履行因受自然条件的制约，季节性很强。因此，人民法院对此类合同纠纷要及时立案，尽快审理，必要时可裁定先行恢复生产，然后解决纠纷。
二、无效农村承包合同的确认和财产处理问题
审理农村承包合同纠纷案件，首先要审查合同是否有效，具有下列情况之一的应确认合同无效：（一）属于违反国家法律、政策的；（二）损害国家利益和社会公共利益的；（三）违背民主议定原则的；（四）采取欺诈、胁迫或其他不正当手段签订的；（五）发包人无权发包的；（六）承包人私自转让、转包承包合同以及转包渔利的。
承包合同被确认无效后，对产生的财产问题应当依照法律、政策合理解决。有过错的一方应当赔偿对方因此而遭受的经济损失；如果双方都有过错，各自承担相当的责任。
三、农村承包合同的转让与转包问题
转让是指承包人自找对象，由第三者代替自己向发包人履行承包合同的行为。转让的合同内容虽无改变，但是变更了承包人，终结了原承包人与发包人的权利义务关系，确立了受让人与发包人的权利义务关系。
转包是指承包人把自己承包项目的部分或全部，以一定的条件发包给第三者，由第二份合同的承包人向第一份合同的承包人履行，再由第一份合同的承包人向原发包人履行合同的行为。
承包人将承包合同转让或转包给第三者，必须经发包人同意，并不得擅自改变原承包合同的生产经营等内容，否则转让或转包合同无效。
承包人在履行承包合同中有安排劳务的经营自主权，某些临时性的劳务，如季节性的农活，果子的摘收、销售等，可以不经发包人同意包给他人。
承包人承包后自己既不从事经营或生产活动，又不承担任何风险，坐收“管理费”或者高价转包的，属于转包渔利。如果转包的价额超出承包价额，而其超出部分大致接近于承包人的投资（包括劳务）加上由于投资（劳务）应当获得的正常利润，可以视为合理；如果悬殊过大，则应作为转包渔利论处。转包渔利部分应当收归集体或追缴国库。
四、承包合同的变更和解除问题
出现下列情况之一的，应当允许变更或者解除承包合同：（一）当事人双方协商同意，并且不损害国家、集体利益的；（二）订立承包合同依据的计划变更或者取消的；（三）因国家税收、价格等政策的调整，致使收益情况发生较大变化的；（四）由于自然灾害等不可抗力的原因，致使承包合同无法履行的；（五）因发包方或承包方不履行承包合同规定的义务，致使承包合同无法继续履行或者没有必要继续履行的；（六）承包人丧失承包能力的；（七）承包人进行破坏性、掠夺性生产经营经发包人劝阻无效的。
因变更或解除合同使对方遭受损失的，应当负责赔偿，但依法可以免除责任的除外。
五、因自然灾害而产生的责任免除问题
由于自然灾害等不可抗力的外因，致使合同不能履行或者不能完全履行的，可以全部或者部分免除承包人的责任。
审理涉及这类问题的案件，必须查明自然灾害所造成的损害程度和承包人对自然灾害的抗御情况，然后决定对承包人的责任是部分还是全部免除。如果承包人已经尽了自已应尽的责任，仍不能避免标的物遭受损失，可以全部免除承包人的责任；如果既有自然灾害的影响，又有承包人经营不善的原因，则应按两个因素所占的比例，酌情免除承包人的部分责任。
六、发包方单方任意毁约问题
有些农村承包合同纠纷是因为发包方任意毁约或有关行政部门违法干预造成毁约而引起的。审理这类案件，应当依法维护原合同的效力。承包人要求继续履行合同的，应予支持。发包方毁约给承包人造成的经济损失，应当予以赔偿。因行政部门违法干预而毁约的应由行政部门承担违约责任，给承包人造成的经济损失，应当先由发包方赔偿，再由应负责任的行政部门负责处理。发包方无力赔偿的，如果承包合同尚未到期，可以按赔偿数额抵除承包人应缴交的承包金额；如果承包合同已经到期，可适当延长承包期，并在承包期内按赔偿数额抵除承包人应缴交的承包金额，或者延期给付赔偿金。
七、承包指标过高或过低问题
审理因承包指标过高或过低而发生的纠纷案件，应对承包指标的高低作具体分析，主要审查指标是否符合客观实际。承包指标一般可根据承包前三至五年平均产量（或产值）并考虑合理增产比例予以确定。
目前，农村承包合同中的承包指标一般都以投标方式确定。有的承包人为了取得承包权，违背客观实际，盲目地提高承包指标，导致指标明显过高而无法履行。对于因此而发生的承包合同纠纷，应当通过调解，引导双方当事人协商，实事求是地确定合理指标。但对指标基本合理，主要由于承包人本身不努力而完不成指标的，应当维持原合同的承包指标。
对于发现人因缺乏经验，导致指标明显过低而发生的承包合同纠纷，应当通过调解，引导双方当事人协商，确定合理的承包指标。如果承包指标基本合理，承包人通过积极努力和科学管理取得较好的经济效益，发包人为此要求提高指标的，则不予支持，而应维持原合同的承包指标。
对于承包指标的调整，双方当事人协商不成的，由法院依法判决。
八、承包人搞破坏性掠夺性生产问题
承包人在承包期间进行生产经营活动，应当注意对自然资源的保护，例如：承包土地不得破坏地力；承包山林不得乱砍乱伐；承包矿业生产不得乱开乱采；承包果园不得为短期收益而破坏果树的长期生长。承包人在承包期间搞破坏性、掠夺性生产经营，发包人劝阻无效要求解除合同的，应予支持，因此而造成的损失应当由承包人负责赔偿，情节严重的可责令加倍赔偿，直至依法追究刑事责任。
九、农村的乡镇企业承包中对外发生债务的承担问题
承包人对于企业在其承包前的债务，如果在承包合同中规定由其承担的，应按合同规定承担；如果承包合同中未作规定的，应由发包人承担，亦可酌情由承包人先予偿付，然后从应向发包人缴纳的承包金中扣除。
承包人对于企业在其承包期内所欠的债务，应当承担清偿责任，发包人应负连带责任。
承包人逃匿或无力清偿债务的，由发包人负责清偿。
十、合伙承包人的诉讼地位问题
合伙承包人在诉讼过程中，应作为共同诉讼人对待。合伙人众多的，可由他们选派代表（须经法院认可）参加诉讼。参加诉讼的代表人一经确定，其诉讼行为对全体合伙人或合伙组织的全体成员有效。
十一、执行问题
农村承包合同纠纷案件的判决、裁定、调解协议发生法律效力后，凡执行人暂无给付能力的，可裁定中止执行。中止执行的原因消失后，应当及时恢复执行。被执行人丧失给付能力的，可裁定终结执行。被执行人有能力履行而拒不履行或者故意拖延履行的，应传唤其到庭，责令自动履行，仍不履行的，按照《民事诉讼法（试行）》第十七章的规定，强制执行。


浅析行政征用补偿制度

高凌华
（华东政法学院，上海，200042）

摘要：从理论界有纷争的行政征用展开，着重分析了行政征用补偿的特征及其法律制度的不足，并有针对性的提出了完善我国行政征用补偿制度的若干建议。
关键词：行政征用 行政征用补偿

An Analysis of Administrative Expropriation Compensation System
Gao ling-hua
(East China University of Politics and Law,Shanghai 200042,China)
Abstract: Beginning with the administrative expropriation in dispute in the theoretical circle , I analyse the characteristics and shortcomings of administrative expropriation compensation and propose some suggestions on perfecting our country's administrative expropriation compensation.
Key word: administrative expropriation; administrative expropriation compensation


一、 对行政征用行为的概述
为了更好的理解行政征用补偿制度，本文先行对行政征用作一阐述。我国学术界对行政征用的界定，主要有以下几种观点：（一）、广义的行政征收包括行政征用、行政征收、行政征调等。即把行政征用看作是行政征收的一种类型，认为行政征用是指为了公共利益之目的，行政主体按照法律规定取得行政管理相对人财产的单方行为。①（二）、行政征用系指国家通过行政主体对非国家所有的财物进行强制有偿的征购和使用。目前主要体现在国家对集体土地的征用上。此外，还有国家对文物的强制征购，行政机关对船只的强制租用等。②（三）、行政征用是指行政主体出于公共目的，为满足公共利益需要，依法强制转移相对人财产所有权或使用权，并给予合理补偿的一种具体行政行为，是一种独立的法律制度。③（四）、行政征用是指行政主体出于公共利益的需要，依据法律、法规的规定，强制性的取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务并给予合理经济补偿的一种具体行政行为。④笔者认为，上述前三种观点均能基本把握行政征收行为的实质，但各有缺陷。第一种观点把行政征用作为行政征收的一种，实际上以字面表述、而不是以本质内容来归类。行政征用与行政征收有共同特征,如：公共目的性、强制性、法定性、可诉性。但他们的不同之处更加显而易见：行政征用是有偿的、相对人是不可预知的，而行政征收则正反之。另外，上述三种观点中行政征用法律关系中客体的范围较窄。行政征用的对象非常广泛：包括物，⑤智力成果⑥以及劳务。笔者比较赞同第四种观点。此观点从本质上对行政行为进行定义，比较全面的阐述了其特征。
二、 行政征用补偿制度
行政征用补偿是指行政主体的合法行政征用行为使被征用的公民、法人或其他组织的合法权益遭受特别损害，由国家承担的补偿责任的制度。其本意在于“对于因公益之必要，经济上蒙受特别牺牲者，为调节之补偿，以实现正义公平之理想，而期法律生活之安定”，以“为私有财产与公共利益之调和”⑦行政征用补偿的理论基础有多种，特别牺牲说⑧逐渐占主导地位。该说认为，国家本来有使人民负担义务的权力，人民有服从国家命令的义务，但如果是特定人承受了并非一般的负担而受特别牺牲时，国家应给予补偿，这合乎正义公平的原则。行政征用补偿是行政征用中最重要的问题之一，其立法水平、执行状况直接决定了行政征用制度的成功与否。我国有些行政征用制度常因补偿内容的不易执行而有沦为一纸空文的危险，⑨便充分说明了行政征用补偿的重要性。
(一)、行政征用补偿的特征
第一、 政征用补偿是由行政主体合法的行政征用行为而引起的。这与由违法行政行为引起的行政赔偿不同。这是对为了实现公共利益，而被剥夺权利或被限制权利者的损失补偿及利害调整。
第二、 政征用补偿的对象是权利被剥夺或被限制者的合法权益所遭受的特别损失。在行政征用补偿中，只有特别损失才可以补偿，而合法权益受到违法行政行为侵犯都可请求行政赔偿。
第三、 行政征用补偿是行政主体公法上的义务。行政主体在管理社会公共事物中，使权利被剥夺或被限制者承担了别人没有承担的义务，遭受了损失，是与“社会义务面前人人平等”的公民原则相违背的。因而，行政主体要承担行政征用补偿的义务。
（二）行政征用补偿的原则
世界各国根据自己的实际情况制定适合自己的行政用补偿制度，从而也形成各自不同的原则，有“正当”、“公平” 、“公正”“、合理”等补偿原则。法国实行全部、直接、物质补偿原则。日本则实行“正当补偿”原则。美国按征用时市场上的公平价值补偿，这种市场价值，不仅包括征用时的使用价值，而且包括被征用财产的最佳使用价值，即财产因其开发潜力所具有的“开发价值”，体现为一种对于“预期利益”之保护。⑩在我国实践中，有“相应补偿”或“适当补偿”的规定。补偿标准较低，补偿利益小于损失利益，这与我国目前的国情密切相关，经济基础还很薄弱。但是给予更充分、更完全的补偿，同时又能配置资源，监控权力是不可逆转的大趋势。笔者认为行政征用补偿应遵守下列原则：
第一、 平合理原则，这一原则要求对被剥夺或被限制权利者受到的特别损失予以尽可能补偿。同时，应采取灵活的态度，使用不同的标准。如，征地建图书馆和建豪华别墅可采用不同的标准。后者标准可高一些。
第二、 偿直接损失原则，指行政征用补偿仅补偿与以公共利益为目的的行为之间有直接的因果关系的损失。如，因专利权被征用而不能专有专用的损失是直接损失。由于房屋拆迁被安置到离上班地点较远的地方居住，拆迁户因此增加了上班途中的时间和车票费用，这些损失被认为是间接损失。
第三、 补偿物质损失的原则，即行政征用补偿不包括精神上和感情上的损失，只补偿财产上的利益损失。这是因为行政征用行为是合法的且为了公共目的，不同于对行政违法行为造成的损害的行政赔偿。
第四、 补偿实际损失原则，即行政补偿只对已发生或将来一定发生的损失进行补偿，而不包括将来可能发生的不确定的损失。
（三）我国行政征用补偿中存在的问题
行政征用制度在我国建立较早，早在民主革命时期的《陕甘宁地区地权条例》中已有规定。但到目前为止，我国还没有较为系统的有关行政征用补偿的专门法律制度。笔者认为，目前我国行政征用补偿的不足之处有：
第一、 政征用无宪法依据。以宪法文件规定保护私有财产并适当限制的原则，是近代工业国家一致的做法。如，美国宪法第5条修正案：“人民私有财产，如无合理补偿，不得被征用为公用”；日本宪法规定：“私有财产，在正当补偿下得收为公用”；意大利共和国宪法规定：“为了公共利益，私有财产在法定情况下的有偿征收之“。而我国“重征用轻补偿或无补偿”的宪法模式，被建国后至今的四部宪法无一例外的采用。11尽管我国早已建立行政征用补偿制度，但却无宪法依据。
第二、 专门系统的行政征用补偿法。我国行政征用补偿制度规定分散在单行的各个法律中，致使补偿标准有很大差异，且不稳定。这样容易出现各个补偿规定的不协调性甚至排斥性，从而危害法律的可预见性和权威性。另外，一些法律、法规中的补偿标准十分模糊，可操作性很差。这样行政机关的自由裁量权便很大，其行使权力便会因无界限而无休止。权力的无休止行使带来的是权利的被侵犯。
无专门系统的行政征用补偿法，还导致无补偿方式的统一规定。以金钱补偿为主，其它形式为辅是各国通行的补偿方式。如，法国，除货币补偿外，还出现实物补偿方式（如，为家庭耕作土地被征之家庭成员提供同样条件和设备的土地）我国也有金钱补偿、实物补偿、返还原物、安排就业、支持从事开发经营、兴办企业等形式。不同领域有不同的补偿方式，体现了补偿的灵活性的优点。但是，对不同领域中相同或相似情况出现不同方式的补偿，或者对不同或相差悬殊的情形予以相同的方式补偿，也是个不能忽视的问题。
第三、 行政征用补偿程序混乱。我国无序征用的现象较普遍。12除土地征用外，大多数征用行为均为无程序控制，或仅有非常简单的规定，如《戒严法》规定：“实施征用应当开具征用单据”。没有程序保障的地方，不会有真正的权利保障，13程序的混乱不清会造成权力的滥用，会加重人治色彩，从而权利会被侵犯的机率增加。一般的，行政征用补偿应先由当事人事先经协商达成协议，先补偿，后实施征用行为。
第四、 行政征用补偿救济手段不完善。此方面不足主要体现在司法救济被排除在救济手段之外。当事人发生争议后，主要通过行政系统内部解决，法院一直不予受理。有很多纠纷经过行政复议程序后，当事人仍对复议结果不服，但状告无门，目前，此状况亟待改变。一是因为法院对此类案件置之不理，不仅不利于保护权利被剥夺或被限制者的权利，也不利于监督行政主体行使权力，从而不符和依法治国的理念；二是因为我国已是WTO成员国，我国必须遵守WTO协议。成员国的立法要设定向司法当局起诉的权利。如果行政机关做出最后裁决后，法院不能再复议，这显然和WTO的规定相矛盾。
（四）完善我国新政征用补偿制度的建议
本部分针对上部分中我国行政征用补偿制度中的问题做出对应的建议。
第一、 善宪法中的征用补偿条款。我国宪法应借鉴国外宪政的经验，在宪法中明确规定“征用”条款，并着重突出“补偿规定”，从而为行政征用补偿确立宪法依据，明确基本原则。因为行政征用补偿是关系到基本权利的问题，理应由宪法来作规定，因为宪法是保障权利、限制权力的法。
第二、 定系统的行政征用补偿法。在宪法相关规定的指导下制定系统的行政征用补偿法或者在统一系统的行政征用法中转辟一部分规定补偿问题。这样，把本来各个零散的补偿规定集中到一块，便于条文之间的衔接和立法精神的协调，使补偿标准更明确，补偿形式更合理，更能防止出现漏洞或发生冲突。
第三、 使行政补偿有序化。源于英国1215年《自由大宪章》的自然公正这一普通法的古老立法原则是听证制度的法哲学基础。它在普通法中确立了两个最基本的程序规则，其中一个是：任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利。14我国行政征用补偿也应遵循这个重要基本规则。因为我国目前仍没有把听政程序作为补偿过程中的重要程序，具体权利的不到落实，权力滥用不能很好的被管制。我国应对补偿的制定过程，补偿的具体执行过程，告知补偿的救济途径等都作明确的规定，改变以往条款上的笼统抽象与无序。
第四、 应把司法救济作为重要的行政征用救济手段。法律应该明确规定，行政征用补偿经过复议后，如果仍不服复议裁决，可以向人民法院提起行政诉讼。经过审查符合受理条件的，人民法院应当受理。在案件审理过程中可以适用调解原则，调解不成，人民法院应当做出判决。15

作者简介：高凌华（1976--- ），女，山东潍坊人，华东政法学院2000级研究生
通讯地址：华东政法学院2031# 高凌华
邮编：200042

① 熊文钊，《现代行政法原理》，法律出版社2000年9月第1版。
② 胡建淼，《比较行政法---20国行政法评述》，法律出版社1998年7月第1版
③ 刘东生，《行政征用制度初探》，《行政法学研究》2000年第2期