云南省昆明市人大常委会


昆明市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规条例

(2002年3月23日昆明市第十一届人民代表大会第二次会议通过 2002年3月29日云南省第九届人民代表大会常务委员会第二十七次会议批准)


第一章 总则


第一条 为规范制定地方性法规的活动，提高立法质量，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国立法法》的有关规定，结合本市实际，制定本条例。

第二条 本条例所称地方性法规是指由昆明市人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和云南省地方性法规相抵触的前提下，依照法定程序制定，报云南省人民代表大会常务委员会批准后施行的规范性文件。

地方性法规采用条例、规定、实施细则和规则等名称。

第三条 市人民代表大会及其常务委员会制定、修改和废止地方性法规及相关活动，适用本条例。

第四条 在市人民代表大会闭会期间，市人民代表大会常务委员会(以下简称常务委员会)可以对市人民代表大会制定的法规进行部分补充和修改，但是不得同该法规的基本原则相抵触。

第五条 市人民代表大会专门委员会、常务委员会的工作委员会依照本条例行使审议地方性法规案的职权。



第二章 立法规划和年度计划的编制



第六条 常务委员会应当编制立法规划和年度计划。

立法规划和年度计划应当包括立法项目、地方性法规案提出人、起草单位、审议机关和部门、立法时限等主要内容。

第七条 各专门委员会和工作委员会、市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院应当向常务委员会提出制定法规的规划、年度计划意见。

第八条 本市各县(市)区人民代表大会常务委员会、社会团体及公民可以向常务委员会提出制定法规的建议。

向常务委员会提出制定法规的建议，应当采用书面形式。

第九条 市人民代表大会法制委员会应当综合研究各方面提出的立法规划、年度计划意见和建议，提出常务委员会制定法规的规划和年度计划草案，经常务委员会主任会议决定，提请常务委员会会议审议通过。

立法规划、年度计划审议通过后，由常务委员会办公厅分别交各有关方面组织实施。

第十条 年度计划需要调整的，由常务委员会主任会议决定并向常务委员会报告。



第三章 法规的起草



第十一条 法规由常务委员会及其办事机构、专门委员会、市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院组织起草，也可以由提案人委托有关方面起草。

法规起草单位应当成立起草小组。有关专门委员会、工作委员会应当加强对法规起草工作的联系和指导。

第十二条 凡列入常务委员会立法规划、年度计划的立法项目，法规起草单位必须如期提出法规草案及其说明。不能完成的，应当向常务委员会说明理由。

第十三条 拟提交市人民代表大会及其常务委员会审议的法规草案，提案人在提出地方性法规案前，应当认真调查研究，广泛听取各方面的意见，对其必要性、合法性、可行性进行论证；内容涉及到主管部门之间职责界限不明确，或者意见分歧较大的，必须形成统一意见。

第十四条 法规草案一般包括制定目的、立法依据、适用范围、基本原则、执法主体、权利义务、法律责任、生效时间等基本内容。



第四章 市人民代表大会制定地方性法规程序



第十五条 市人民代表大会主席团可以向市人民代表大会提出地方性法规案，由市人民代表大会会议审议。

常务委员会、各专门委员会、市人民政府可以向市人民代表大会提出地方性法规案，由主席团决定列入会议议程。

第十六条 一个代表团或者十名以上的代表联名，可以向市人民代表大会提出地方性法规案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。

专门委员会审议时，可以邀请提案人列席会议，发表意见。

第十七条 向市人民代表大会提出的地方性法规案，在市人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议依照本条例第五章规定的有关程序审议后，决定提请市人民代表大会审议，由常务委员会或者提案人向大会全体会议作说明。

常务委员会决定提请市人民代表大会会议审议的地方性法规案，应当在会议举行的一个月前将法规草案发给代表。

第十八条 列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，大会全体会议听取法规草案的说明后，由各代表团进行审议。

各代表团审议时，提案人应当派员听取意见，回答询问；根据代表团的要求，有关机关、组织应当派员介绍情况。

第十九条 列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，由有关的专门委员会、工作委员会进行审议，向主席团提出审议意见，并印发会议。

第二十条 列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，由法制委员会根据各代表团和有关专门委员会、工作委员会的审议意见进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，经主席团会议审议通过后，印发会议。

第二十一条 列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，对该法规案的审议即行终止。

第二十二条 法规草案在审议中有重大问题需要研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向代表大会下一次会议报告，或者提出修改方案，提请代表大会下一次会议审议决定。

第二十三条 法规草案修改稿经各代表团审议后，由法制委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法规草案表决稿，交由大会主席团提请大会全体会议表决，以全体代表的过半数通过后，由常务委员会报云南省人民代表大会常务委员会批准。



第五章 市人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序



第二十四条 常务委员会主任会议、各专门委员会、市人民政府及常务委员会组成人员五人以上联名，可以书面向常务委员会提出地方性法规案。

第二十五条 提出地方性法规案，应当附有法规草案及其说明、有关资料。常务委员会组成人员联名提出的地方性法规案，未附法规草案的，应当说明提出理由、法律依据和法规的主要内容。

第二十六条 常务委员会主任会议、各专门委员会、市人民政府提出的地方性法规案，分别由主任会议、各专门委员会会议、市政府常务会会议通过，并分别由常务委员会主任会议、有关专门委员会、市长署名，正式行文。常务委员会组成人员联名提出的地方性法规案，由提案人共同签署。

第二十七条 向常务委员会提出的地方性法规案，应在上次常务委员会会议结束后的三十日以内提出。

第二十八条 各专门委员会提出的地方性法规案，由常务委员会主任会议决定提请常务委员会会议审议；市人民政府提出的地方性法规案，由常务委员会主任会议决定提请常务委员会会议审议，或者先交有关的专门委员会、工作委员会审议，提出报告，再决定提请常务委员会会议审议。

常务委员会组成人员联名提出的地方性法规案，由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议，或者先交有关的专门委员会、工作委员会审议，提出报告，再决定是否提请常务委员会会议审议；不提请常务委员会会议审议的，应当向提案人说明，并向常务委员会会议报告。

第二十九条 主任会议认为不符合本条例第十三条、第十四条、第二十五条、第二十六条规定的地方性法规案，应当退交提案人补充和完善，再向常务委员会提出审议。

常务委员会办公厅应当在常务委员会会议召开的七日以前，将提请审议的地方性法规草案送达常务委员会组成人员审阅。

第三十条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，专门委员会、工作委员会进行审议前，可以采取座谈会、论证会等多种形式听取各方面的意见；涉及重大问题或者与人民群众切身利益密切相关的，应当举行听证会。提案人应给予必要的配合。

专门委员会、工作委员会审议时，可以邀请提案人列席会议，发表意见。

第三十一条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，一般应经过两次常务委员会会议审议后交付表决。

经常务委员会主任会议直接决定提请审议的地方性法规案，常务委员会会议第一次审议时，全体会议听取提案人的说明后，由分组会议对法规草案进行审议。由主任会议先交有关委员会审议，再决定提请常务委员会会议审议的地方性法规案，常务委员会会议第一次审议时，全体会议听取提案人的说明和有关委员会的审议意见报告后，由分组会议对法规草案进行审议。法制委员会应当派员听取审议意见。

常务委员会会议第二次审议地方性法规案时，全体会议听取法制委员会关于法规草案审议结果的报告，由分组会议对法规草案修改稿进行审议。

第三十二条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案或者法规修正案，各方面意见比较一致、认为成熟的，可以经一次常务委员会会议审议后交付表决。

经一次常务委员会会议审议即交付表决的地方性法规案或者法规修正案，经分组会议审议后，由法制委员会作审议结果的报告，提出法规草案表决稿或者法规修正案草案表决稿，由主任会议讨论同意后，提请常务委员会全体会议表决。

第三十三条 地方性法规案经两次常务委员会会议审议后，多数常务委员会组成人员认为需要对法规草案作进一步修改的，由主任会议决定进行第三次审议。

常务委员会会议第三次审议地方性法规案时，由法制委员会作修改情况的报告，由分组会议对法规草案修改稿进行审议。

第三十四条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，提案人应当派员听取审议意见，回答询问，并根据需要，给予其他配合。

第三十五条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，由法制委员会根据常务委员会组成人员、有关专门委员会、工作委员会的审议意见和各方面提出的意见进行统一审议，提出审议结果报告、修改情况报告和法规草案修改稿、表决稿。对重要的不同意见应当在审议结果报告、修改情况报告中予以说明。对有关专门委员会、工作委员会的重要审议意见没有采纳的，应当向有关委员会说明。

法制委员会审议地方性法规案时，可以邀请有关专门委员会、工作委员会的成员列席会议，发表意见；根据需要，可以要求有关机关、组织派员说明情况。

法制委员会和有关专门委员会、工作委员会之间对法规草案的重要问题意见不一致的，应当向主任会议报告。

第三十六条 经常务委员会会议审议的重要的地方性法规案。经主任会议同意，由常务委员会办公厅将法规草案登报或者通过其他方式公开征求意见。各机关、组织和公民提出的意见，送法制委员会和有关专门委员会、工作委员会进行研究。

第三十七条 常务委员会审议地方性法规案时，会议工作人员应当全面、准确地记录分组审议的意见。常务委员会办公厅应当收集整理分组审议的意见和各方面提出的意见以及其他有关资料，分送法制委员会和有关专门委员会、工作委员会，并根据需要，印发常务委员会会议。

第三十八条 常务委员会会议审议法规草案时，认为该法规草案需要提请市人民代表大会审议的，应依照法律规定提请市人民代表大会审议。

第三十九条 地方性法规案经三次常务委员会会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由主任会议提出处理意见，经全体会议同意，可以暂不付表决，交法制委员会和有关的专门委员会、工作委员会进一步审议后，向常务委员会报告。

第四十条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主任会议同意，并向常务委员会报告，对该法规案的审议即行终止。

第四十一条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，因各方面对制定该法规的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因故暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由主任会议向常务委员会报告，该法规案的审议即终止。

第四十二条 法规草案修改稿经常务委员会会议审议，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法规草案表决稿，由主任会议讨论同意，提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。

地方性法规经常务委员会审议通过后，常务委员会必须及时将提请批准的报告和通过的法规文本、说明，并附有关资料报云南省人民代表大会常务委员会批准。

第四十三条 地方性法规的修改或者废止程序，适用第四章和本章的有关规定。



第六章附则



第四十四条 经云南省人民代表大会常务委员会批准的昆明市地方性法规，由市人民代表大会常务委员会以公告形式公布，并在《昆明市人民代表大会常务委员会公报》和《昆明日报》上全文刊登。常务委员会公报刊登的文本为标准文本。

地方性法规部分条 文被修改或者废止的，必须公布新的法规文本。

第四十五条市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规的解释权属于常务委员会。

市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院和市人民代表大会专门委员会、常务委员会工作委员会以及县(市)区人民代表大会常务委员会可以向常务委员会提出法规解释要求。



法规解释草案由有关专门委员会、工作委员会研究拟订，经主任会议决定，列入常务委员会会议议程。

法规解释草案经常务委员会会议审议，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出法规解释草案表决稿，经常务委员会全体组成人员的过半数通过后，由常务委员会发布公告予以公布，并报云南省人民代表大会常务委员会备案。

常务委员会对法规的解释同法规具有同等效力。

第四十六条 本条例自2002年5月1日起施行。

1993年9月28日昆明市第九届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，1993年12月3日云南省第八届人民代表大会常务委员会第四次会议批准的《昆明市人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的规定》同时废止。




以史为鉴，试述德国法律发达之原因

何旺翔
（南京大学法学院 南京 210093）


德意志联邦共和国即我们俗称的德国，位于欧洲中部，土地面积35.7万平方公里，居欧洲第三，与日本相当。但其经济发展和综合国力却雄居欧洲第一，世界第三。其高度发达的法律体系正是造就其经济水平高度发达的重要原因之一。犹太民族、日尔曼民族、中华民族并称为世界最有智慧的三个民族。前两者早已踏上了腾飞之路，而中华之腾飞也指日可待。中国长期以来都在移植外国的法律，特别是德国的法律，并以此来促进本国法制的健全，从而推动本国经济的发展。而在移植的同时也在不断探究外国法律，特别是德国法律高度发达的原因。作为日尔曼法的延续者、民法法系的突出代表——德国法为何能在世界范围内产生如此之大的影响？其法律为何能在其社会发展中发挥如此巨大的作用？正是处于振兴之中的中国所试图探知的。
一、 德国法律发展史概述
一个国家法律发展的历史不仅是其法律发达的外部表现，透过其中更可以发现其法律发达的根本原因。因此要探求德国法律发达的原因，必须先了解德国法律的发展史。
早期日尔曼人的法律制度，可以追溯到公元前1世纪日尔曼人的部族生活时代，当时约束人们行为的主要是部族习惯。到公元1世纪以后，日尔曼人的氏族社会已出现解体的征象，开始走上了形成国家的道路。而真正的法律也伴随着国家的形成而形成。随着日尔曼人社会生产力的进一步发展，加速了阶级分化，各部落也开始形成阶级联盟。同时适用于不同部族的部族法也逐步形成，但由于部族法是不成文的，口耳相传，所以大都失传。但透过一些仅存的记载可知，当时民主气氛极浓，法律的创造大都是基于全体自由人的共同意志之上，而非单个人的权力之上，①因此其部族法又被称为“人民法”。
到法兰克王国时期，法律的主要渊源仍然是习惯法，但其成文法的比例已大大提高。其中最著名的是《撒利克法典》，其是从收集、整理习惯法开始，经过当时精通习惯法且文化较高的人士汇集整理，并与当地长老商讨，最终由国王委派的罗马法学家或基督教僧侣进行编纂，并译成拉丁文。尽管其是习惯法的汇编，但在外表上是以立法的形式出现，并经民众大会通过才公布。其中关于“动产追及权”制度的规定更是对现代物权制度产生了重要影响。同时纠问式的诉讼程序也逐步形成。
公元843年，法兰克王国分裂成西法兰克王国、东法兰克王国和中王国，东法兰克王国后来就成为了现在的德国。此后历经德意志王国、德意志神圣罗马帝国，德国逐步陷入四分五裂的封建割据状态。其间出现了经帝国议会中封建主同意而公布的制定法，而且复兴罗马法的运动也逐步展开，罗马法的德国化的运动也逐步深入，其间法学家的作用日益突现。
直至1862年俾斯麦出任普鲁士首相，以其著名的“铁血政策”才使德国重新走上了统一的道路。在德国走向统一的过程中，其先后制定颁布了1848年法兰克福宪法、1850年普鲁士宪法和1867年北德意志联邦宪法，这些宪法为德国统一后的1871年帝国宪法制定奠定了基础。②同时一些民商法的颁布也成为1900年《德国民法典》和《德国商法典》的历史渊源。
在德意志帝国时期，德国颁布了大量的法典，初步形成了其法典化的传统。至魏玛共和国，通过了历史上著名的《魏玛宪法》，开创了诸如宪法条文数最多，公民权保护最详尽等许多历史之最。同时为了适应社会发展的需要，其经济法律体系也日趋成熟，并最终定型，从而在世界上形成了一个新的重
要的法律部门——经济法。然而进入法西斯统治时期，德国法律发展进入了最黑暗的阶段，甚至出现了倒退。但随着二战的结束，法西斯战败投降，德国进入了两德并立的时期。西德对1900年《德国民法典》进行了大量的修订，并逐步完善发展了经济法律体系。同期间，西德于1957年设立了宪法法院，来处理违宪审查的事项。而东德则效仿1900年《德国民法典》颁布了自己的民法典，并成立了仲裁委员会、调解委员会来处理较小的法律争端。
1990年10月3日两德正式合并，东德地区的法律全部被废止，而西德的法律则继续延用。同时由于欧盟地位的进一步巩固，欧盟的法律也被引入了德国，成为德国地位最高的法律渊源。
二、 透过德国法律发展史分析德国法律发达的原因
其实德国法律发展的历史谈不上悠久，更无法与历史可追溯至传说中“三皇五帝”时期的中华法律相媲美。那么为何其法律却日益发达，而中华之法律在近代却日益没落呢？通过对两者法律发展历史仔细分析可发现，中国传统法律文化的精神是人治，即专制；而德国法律文化的传统精神是法治，即民主。在日尔曼法时期，任何一部法律的通过必须由民众大会进行表决。尽管表决的方式极其原始，但终究在人们心中埋下了民主的种子。纵使德国法律发展经历过种种挫折，但一旦冬天过去，人们心中的民主的种子必将重新萌芽。另外在中华历史的长河中，统一是主流，而统治者为了维护这一统一局面，只有通过镇压的手段来促使内部的统一，这种镇压从根本上泯灭了新的不同思想的产生。而德国长期处于分裂的状态，即使在表面上统一的时期，其内部部族的争斗也从未停止过。在这种情况下，法律就成为了各方妥协的产物，并以其来制衡各方。而正是由于这种制衡的机制在实质上使得这种法律保护了社会各方面的权利，体现出了一种相互制衡下的公正。再者，中国地大物博的自然条件使其不需要与外交流便可自己自足；而德国的寸土之地使得其在任何历史发展阶段必须不断与外交流才能满足自身发展的需要。其结果就是封闭的中华法律体系与开放的德国法律体系的相应产生。封闭的结果是思想的陈旧，社会的落后；而开放的结果则是内外先进思想的交流与社会的进步。
将德国的法律发展过程与中国法律发展过程进行简单比较之后，德国法律发达的原因便清晰可见了。但这只是从两个国家宏观上比较得出的结果。具体而言，德国法律发达的原因还在于以下几个方面：
首先，德国法律发展的过程是一个不断与外界交流，不断吸收他国先进法律传统的过程。在德国法律发展的早期，即日尔曼法时期，日尔曼人引入罗马法来解决日尔曼人与外族人，以及外族人之间的纠纷。以后随着对罗马法的逐步吸收，罗马法最终成为德国封建法的重要渊源。著名的《德国民法典》也是以《学说汇纂》为参照模型编纂而成，就是近代德国法律中的许多制度、许多概念都可以在古罗马法中找到其原型。到了近代，德国在许多方面继承了法国法的原则和制度。其中诸如统一民族国家的国体形式等民主政治制度的引入更是构建起了德国近代联邦制的宪政体制。正是由于这种不断的对外交流，引进吸收，使得德国的法律发展充分吸收了他国的法律发展的智慧成果和历史经验教训，从而有力的推动了其法律发展的进程，避免了不必要的自我探索造成的浪费。而这正是现代中国振兴法制所应走的道路。
其次，德国法律发达不仅源于其取人之长，补己之短的学习精神，更在于其有消化吸收的能力，即拥有一大批理论功底深厚的法学家。正是由于这样一批人，使得德国法律的发展不再是简单的模仿，而是从根本上的创新。大陆法系国家法学家对法律制定和实施的指导作用，在德国法中得到了充分体现。③正是德国法学家对罗马法的研究传播，使得各联邦采用了罗马法；正是德国法学家在本国掀起的罗马法复兴运动，才使罗马法的理念深入人心；也正是德国法学家的深入研究，才诞生了一个又一个广为世界各国接受的法律制度。德国近代法律体系正是在查士丁尼《学说汇纂》的基础上，由胡果、萨维尼、普赫塔、温德海得等思辩法学家创造发展而成的。④德国从来都不缺乏法学家，而萨维尼正是其中的杰出代表。正是萨维尼使得历史法学派成为当时欧洲法学界的主流学派；正是萨维尼对罗马法的深入研究，特别是对罗马私法学理论的研究，使得西方私法学体系趋于完善；正是萨维尼创立了在国际私法史上具有重要意义的“法律本座说”。更有人将萨维尼称为“法学上的牛顿或达尔文”。正是像萨维尼这样的一批德国法学家积极参与立法、司法和法律教育活动，提出了许多具有重要影响的理论学说，并以此影响着一批又一批的法律从业者，才使得德国的法律不断进步，并在世界范围内产生了广泛而深远的影响。
再次，德国作为民法法系国家的杰出代表，其法律成文化的特点也是其法律发达的原因之一。无论是宪法典、民法典、商法典、刑事诉讼法典、民事诉讼法典和刑法典构成的“六法全书”，还是各种形式的单行成文法规，都注重对法的原则、概念作详尽、缜密的研究，都注重对法律用语表述的准确。正是由于这种法律成文化的特点使得法律更加稳定。同时由于其法条抽象性、概括性和规范性的特点，使得法律从业者的法律思维重视演绎推理，从而锻炼了其法律思维的能力，使得法律在法律从业者的思维不断深化的过程中得到了发展。
最后，德国法律的发展并不是单纯的脱离实际的学理上的研究，其无时无刻不在针对社会发展的需要采取相应的法律改革措施。当原有习惯法不再能有效调节因社会发展而变得复杂起来的各种利益冲突时，德国掀起了复兴罗马法的运动，将大量的罗马法的基本概念、原则和制度引入到德国法之中。当社会发展需要国家加强对社会经济生活干预时，经济法这个新兴的法律部门应运而生。正是这种与时俱进，不断适应社会发展需要的法律改革，才使得德国法律真正发挥了调控社会的作用，才使得德国成为一次又一次法律革命的策源地。
其实德国法律发达的原因远不止这些，其他诸如完善的司法体制、独特的法学教育模式等都是德国法律发达的重要原因。特别是其学术色彩浓烈的法学教育模式培养造就了一大批知名法学家和理论功底深厚的法官、律师。发达的法律推动了社会的发展，促使了人类不断向前进步。中国要走向富强、民主、文明，发展法律是根本，是前提。而通过对德国法律发达原因的了解，必将为中国法律发展提供宝贵的经验，再联系以中国的实际，中国法律之发达必将指日可待，中华之腾飞也必将为期不远！



① 何勤华主编：《德国法律发达史》，第5页。
② 何勤华主编：《德国法律发达史》，第75页。
③ 何勤华主编：《外国法制史》，第401页。
④ 何勤华主编：《德国法律发达史》，第108页。