国务院批准，水利部 等


河道管理范围内建设项目管理的有关规定
1992年4月3日，国务院批准，水利部、国家计委发布

第一条 为加强在河道管理范围内进行建设的管理，确保江河防洪安全，保障人民生命财产安全和经济建设的顺利进行，根据《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国河道管理条例》，制定本规定。
第二条 本规定适用于在河道（包括河滩地、湖泊、水库、人工水道、行洪区、蓄洪区、滞洪区）管理范围内新建、扩建、改建的建设项目，包括开发水利（水电）、防治水害、整治河道的各类工程，跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水口、排污口等建筑物，厂房、仓库、工业和民用建筑以及其它公共设施（以下简称建设项目）。
第三条 河道管理范围内的建设项目，必须按照河道管理权限，经河道主管机关审查同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续。
以下河道管理范围内的建设项目由水利部所属的流域机构（以下简称流域机构）实施管理，或者由所在的省、自治区、直辖市的河道主管机关根据流域统一规划实施管理：

（一）在长江、黄河、松花江、辽河、海河、淮河、珠江主要河段的河道管理范围内兴建的大中型建设项目，主要河段的具体范围由水利部划定；
（二）在省际边界河道和国境边界的河道管理范围内兴建的建设项目；
（三）在流域机构直接管理的河道、水库、水域管理范围内兴建的建设项目；
（四）在太湖、洞庭湖、鄱阳湖、洪泽湖等大湖、湖滩地兴建的建设项目。
其它河道范围内兴建的建设项目由地方各级河道主管机关实施分级管理。分级管理的权限由省、自治区、直辖市水行政主管部门会同计划主管部门规定。
第四条 河道管理范围内建设项目必须符合国家规定的防洪标准和其它技术要求，维护堤防安全，保持河势稳定和行洪、航运通畅。
蓄滞洪区、行洪区内建设项目还应符合《蓄滞洪区安全与建设指导纲要》的有关规定。
第五条 建设单位编制立项文件时必须按照河道管理权限，向河道主管机关提出申请，申请时应提供以下文件：
（1）申请书；
（2）建设项目所依据的文件；
（3）建设项目涉及河道与防洪部分的初步方案；
（4）占用河道管理范围内土地情况及该建设项目防御洪涝的设防标准与措施；
（5）说明建设项目对河势变化、堤防安全，河道行洪、河水水质的影响以及拟采取的补救措施。
对于重要的建设项目，建设单位还应编制更详尽的防洪评价报告。
在河道管理范围内修建未列入国家基建计划的各种建筑物，应在申办建设许可证前向河道主管机关提出申请。
第六条 河道主管机关接到申请后，应及时进行审查，审查主要内容为：
（1）是否符合江河流域综合规划和有关的国土及区域发展规划，对规划实施有何影响；
（2）是否符合防洪标准和有关技术要求；
（3）对河势稳定、水流形态、水质、冲淤变化有无不利影响；
（4）是否防碍行洪、降低河道泄洪能力；
（5）对堤防、护岸和其它水工程安全的影响；
（6）是否妨碍防汛抢险；
（7）建设项目防御洪涝的设防标准与措施是否适当；
（8）是否影响第三人合法的水事权益；
（9）是否符合其它有关规定和协议。
流域机构在对重大建设项目进行审查时，还应征求有关省、自治区、直辖市的意见。
第七条 河道主管机关应在接到申请之日起60日内将审查意见书面通知申请单位，同意兴建的，应发给审查同意书，并抄知上级水行政主管部门和建设单位的上级主管部门。建设单位在报送项目立项文件时，必须附有河道主管机关的审查同意书，否则计划主管部门不予审批。
审查同意书可以对建设项目设计、施工和管理提出有关要求。
第八条 河道主管机关对建设单位的申请进行审查后，作出不同意建设的决定，或者要求就有关问题进一步修改补充后再行审查的，应当在批复中说明理由和依据。建设单位对批复持有异议的，可在接到通知书之日起30日内向作出决定的机关的上级水行政主管部门提出复议申请，由被申请复议机关会同同级计划主管部门商处。
第九条 计划主管部门在审批项目时，如对建设项目的性质、规模、地点作较大变动时，应事先征得河道主管机关的同意。建设单位应重新办理审查同意书。
第十条 建设项目经批准后，建设单位必须将批准文件和施工安排送河道主管机关审核后，方可办理开工手续。施工安排应包括施工占用河道管理范围内土地的情况和施工期防汛措施。
第十一条 建设项目施工期间，河道主管机关应对其是否符合同意书要求进行检查，被检查单位应如实提供情况。如发现未按审查同意书或经审核的施工安排的要求进行施工的，或者出现涉及江河防洪与建设项目防汛安全方面的问题，应及时提出意见，建设单位必须执行；遇重大问题，应同时抄报上级水行政主管部门。
第十二条 河道管理范围内的建筑物和设施竣工后，应经河道主管机关检验合格后方可启用。建设单位应在竣工验收6个月内向河道主管机关报送有关竣工资料。
第十三条 河道主管机关应定期对河道管理范围内的建筑物和设施进行检查，凡不符合工程安全要求的，应提出限期改建的要求，有关单位和个人应当服从河道主管机关的安全管理。
第十四条 未按本规定的规定在河道管理范围内修建建设项目的，县级以上地方人民政府河道主管机关可根据《河道管理条例》责令其停止建设、限期拆除或采取其它补救措施，可并处1万元以下罚款。
第十五条 本规定由水利部负责解释。

附：《河道管理条例》有关河道管理范围的规定
第二十条 有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、两岸堤主及护堤地。
无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。
《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》对土地利用和产业活动的限制的规定：
四、土地利用和产业活动的限制
蓄滞洪区土地利用、开发和各项建设必须符合防洪的要求，保护蓄洪能力，实现土地的合理利用，减少洪灾损失。
（一）在指定的分洪口附近和洪水主流区域内，不允许设置有碍行洪的各种建筑物。……
……
（三）蓄滞洪区内工业生产布局应根据蓄滞洪区的使用机遇进行可行性研究。对使用机遇较多的蓄滞洪区，原则上不应布置大中型项目；使用机遇较少的蓄滞洪区，建设大中型项目必须自行安排可靠的防洪措施。禁止在蓄滞洪区建设有严重污染手质的工厂和储仓。
（四）在蓄滞洪区内进行油田建设必须符合防洪要求，油田应采取可靠的防洪措施，并建设必要的避洪设施。
（五）蓄滞洪区内新建的永久性房屋（包括学校、商店、机关、企业房屋等），必须采取平顶、能避洪救人的结构形式，并避开洪水流路，否则不准建设。


论罪刑法定原则

程慧


[摘要] 罪刑法定原则是我国刑法所确立的基本原则，罪刑法定原则是启蒙思想家反对封建专制刑法的产物，起源于著名的英国大宪章，而法国刑法典被认为是罪刑法定原则的直接渊源。最后指出了现阶段我国适用该原则需注意的一些问题，希望今后有关人员在刑法罪刑法定原则的适用取舍与完善的问题上有更多新颖合理观点的提出。
[关键词] 罪刑法定原则 基本内容 人权 刑法权
我国于1997年10月1日开始实行的《中华人民共和国刑法》中第3 条规定: “法律明文规定为犯罪行为的,依照法律定罪处罚; 法律没有明文规定为犯罪行为的, 不得定罪处罚”，这就是我国刑法所确定的三大基本原则中的罪刑法定原则。
一、罪刑法定原则的理论基础
罪刑法定原则的理论基础十分丰富与精深，它是启蒙思想家反对封建专制刑法的产物，其理论基础在于三大原则:
1.启蒙自由主义。洛克认为，人们原本生活在自然状态中，在这种状态之下人于人之间是自由平等的关系，根据自然法他们享有人生自由权和财产权，同时也不能侵犯他人的这些权利。但每个人的这种权利会受到他人侵犯。因此就需要制定一定的法律规范来保障他们享有的各种权利，为罪刑法定原则提供了根本的思想理论基础。
2.三权分立说。孟德斯鸠认为，立法、行政、司法应该分立开来，各自行使自己的权力,不受其他机关的干扰。三权分立，使法官成为机械的适用法律的工具，从而限制了法官解释法律。这样既保障了人权自由，同时也避免了法官的擅断，对罪刑法定原则的发展起了促进作用。
3.心理强制说。近代刑法学大师费尔巴哈认为，所有违法行为的根源都在于趋向犯罪行为的精神动向，动机形成源，它驱使人们违背法律，因此应建立制止犯罪的第一防线——道德教育;第二防线——求助于心理强制，从而达到预防犯罪的发生。
二、罪刑法定原则的内容
罪刑法定原则（也称罪刑法定主义）在近现代已成为一项世界公认的刑法基本原则。罪刑法定的基本含义是“法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚”。随着社会的不断发展，我国刑法学的罪刑法定原则的不断向前发展，经历了从不实行到相对实行，由相对实行到绝对实行。罪刑法定原则本身也发生了许多微妙的变化，日益紧随时代的进步而演绎出新的含义，目前，主要说来，它包括以下几个方面：
（一）成文法的明确性
刑法法律的制定必须条文规范明确。法律是肯定的、明确的、普遍的规范，在这些规范中自由的存在具有普遍的、理性的、不取决于个别人的任性的性质。明确性要求立法者必须具体的明确规定刑罚法规，以预先告之人们成为被惩罚的对象的行为。
（二）刑罚适当性
刑法适当性，又称作适当处罚性，即指刑罚法规规定的犯罪和刑罚都应该被认为适当，这是针对法规内容而言的。刑法规定的适当，对某一行为作为犯罪规定刑罚有合理的根据。刑罚规定的犯罪，应顺合以行为时确实是否需要刑罚处罚的刑法为前提。
（三）禁止适用事后法
禁止适用事后法即不允许在法律规范施行后对法规施行前的犯罪行为予以处罚，又称为“刑法无溯及效力”。法无溯及既往效力，从而符合了“不知者无罪”这一俗语。罪刑法定原则要求必须预告由法律规定犯罪与刑罚并公之于众，以便人们所遵守，但随着刑法的不断完善，其溯及力的确定多为采用从旧兼从轻原则,即在新法为轻的情况下刑法具有溯及力，这是保障人权的要求，也有利于维护社会的稳定和刑法的权威与统一性，实现刑法预防犯罪的目的。
（四）绝对禁止或排斥类推适用
类推推理是把刑法中没有明文规定为犯罪的事项，比照刑法中最类似的事项加以解释的方法。在罪刑法定原则下，类推解释将法律没有明文规定的内容“解释”进去是与罪刑法定原则的基本精神相斥的，所以罪刑法定原则使得刑法的适用禁止类推推理，但刑法又是不断与时俱进的法律规范，在禁止类推适用的范畴内发生了些许微妙的变化，即从完全否定类推到容许有限制的类推适用,即在有利于被告人场合容许类推适用，这也是罪刑法定原则的一重大进步。
（五）绝对禁止不定期刑，实行绝对确定的法定刑
随着时代发展，社会变迁，刑法学说的进化，绝对罪刑法定的学说在刑事立法和刑事司法中不断得到修正。绝对确定的刑种和刑期，会使法官只根据法条而不顾具体犯罪的社会危害程度和犯罪人的社会危害程度判处相应的刑罚，不利于刑罚的正确适用。若刑法中存在没有规定刑期的自由刑，罪犯服刑期长短的权利完全由行刑机关掌握，这会丧失刑法保障人权的机能。所以法定刑或宣告刑都不允许绝对的不定期刑。因而从根本上应确立相对不定刑期，给予法官一定的自由裁量权，让其考虑每一个案件的具体情况裁量刑罚，从而不偏斥于罪刑法定原则的内涵与本质。
（六）排斥习惯法的适用
刑罚仅仅只能依据成文法规，刑罚的根据只在于成文法，而不依据习惯，道德，风俗，民间法来决定。这是“法无明文规定不为罪”的当然结论。
三、我国罪刑法定原则的现实理论依据
（一）社会主义民主要求实行罪刑法定原则
民主是法治的前提与基础, 法治是民主的体现与保障。在历史与现实中, 没有无民主的法治, 也没有无法治的民主, 法所反映的应当是人民的公共意志, 由人民掌握主权的国家制定的, 是人民自己意志的记录。我国人民代表大会制度, 刑法即是由人民选举的代表组成人民代表大会及其常务委员会来制定。由司法工作人员执行、司法工作人员执行刑法的过程, 就是实现人民群众意志的过程，那么对于何为犯罪及如何处置犯罪必须由法律作出明确的规定，从而保证人民意志的实施贯彻，那么这也要求司法工作人员不能对刑法作不合理的任意解释。
（二）实行罪刑法定原则是尊重人权的要求
行为人只有实施刑法规定的犯罪时才应受处罚, 并且只能在刑法规定的范围内处罚的实质是注重平等地保护人权。为了保障人权, 既不致阻碍公民的行为自由, 又不致使公民产生不安感, 就要使公民事先能够预测自己行为的性质与后果。因此, 刑法中应对什么是犯罪, 对犯罪应处以何种程度的刑罚必须事前作出明文规定。
（三）保障社会的安宁要求实行罪刑法定原则
罪刑法定原则使公民对于什么是犯罪，如何处置犯罪都有了一个非常明确的认识，继而保障了其在现实生活中对犯罪及罪犯的远离排斥，使得人们及整个社会实现长治久安有了国家强制力为保证。所以，公民要求有安宁的生活,就得遵守国家事先指定的各种行为规则, 依据行为规则生活既是公民的期待, 又是使社会安宁的必备原则。
四、我国刑法的罪刑法定原则的价值内涵与取向
随着我国改革开放的进一步深化和市场经济的不断发展，个人的主体意识和权利意识也随之进一步增强，人民需要罪刑法定，法治社会呼唤罪刑法定。因此，新刑法在第三条中庄严宣告了这一基本原则——“法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处罚；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处罚。”这是一条有着中国特色的刑法规则。
我国的罪刑法定原则有两个基本方面，第一个方面是其积极侧面，就是对一切犯罪行为都要严格地适用刑罚权加以惩罚, 做到有法必依, 执法必严, 违法必究, 其基本精神是严肃执法, 惩罚犯罪, 保护人民, 强调的是刑法惩罚犯罪的积极扩张的机能。第二个方面是消极侧面，其基本含义是“法无明文规定不为罪, 法无明文规定不处罚”。这两个方面的基本精神都是防止国家刑罚权的滥用, 以保障人权。从这个意义上讲，正确适用刑罚权，惩罚犯罪，保护人民，这是第一位的；防止刑罚权的滥用，以保障人权，这是第二位的。
我国的罪刑法定原则其价值导向是体现着政治国家的“社会保护”和“个人权利保护”价值理念兼顾。这是由我国的民主与法治逻辑和理论前提决定的——我国的法律包括刑法是建立在马克思主义法学理论基础上的。
从上述的罪刑法定原则的产生背景及价值内涵来分析, 刑事立法者在刑事立法中所确定的罪刑法定原则应具有下列价值取向: 第一, 罪刑法定原则价值内涵限制社会本位和权力本位的价值取向。罪刑法定原则的首要目的就是为了预防和惩罚犯罪，保护人民。“法不禁止皆自由”是近年来我国法理学界积极倡导的理念。第二,罪刑法定原则价值内涵体现刑法的谦抑精神, 罪刑法定原则与刑法谦抑精神是相互沟通与调剂的。刑法谦抑精神包含刑法的补充性、片断性和宽容性。社会生活中的犯罪形态是多种多样的，而且是随着时代的不断前进而不断变化的，所以刑法不可能把全部的犯罪都囊括在现有的条条框框内，这就需要刑法具有补充性、片断性和宽容性，从而达到刑法预防犯罪的作用。一方面要求刑事处罚有必要和合理的根据, 禁止处罚不正当和无必要处罚的行为。另一方面就相对化而言, 就是实现严格规则和自由裁量的结合。
五、罪刑法定的一些具体应用
现今社会上有一种普遍的“亚道德”现象。社会学上所谓的“亚道德”（又称“次道德”），是一种处于道德与不道德间的“道德”，是指违法者在实施不法行为中遵守“职业道德”，尽量给社会和他人减少损失。这里就用罪刑法定原则和犯罪构成理论来分析一下这种“亚道德”行为的法律性质。
罪刑法定原则是刑法规定的首要的基本原则，其背后蕴涵的的法律价值是打击犯罪，保障社会的公共利益和其他个人利益，进而维护良性的社会秩序。根据犯罪构成理念，当某种行为符合特定的犯罪构成，且不存在阻却罪名成立的法定事由，理应依法定罪处罚而没有任何回旋的余地。现在，以某领导为了扶贫而受贿为例来分析一下。刑法规定，受贿罪是指国家工作人员利用职务上的便利，索取他人财物的，或非法收受他人财物为他人谋取利益的行为。从刑法对受贿罪的界定看，受贿罪的客观方面表现为利用职务上的便利索取他人财物，或非法收受他人财物为他人谋取利益的行为。从主观方面看，受贿罪只能是故意，包括直接故意和间接故意，即主观上具有接受贿赂的意图。受贿罪的主体是国家工作人员。
无论是为了扶贫还是为了更高尚的理由而受贿，只要符合受贿罪的法定构成要件，理应定罪处罚。罪刑法定原则的一个派生原则是刑法内在地排斥习惯法和刑法之外的道德标准的适用；“亚道德”作为法律之外的道德标准显然不能代替僭越行为的刑法评价。因此，依据罪刑法定原则和犯罪构成理论，即便是动机高尚的犯罪行为这种“亚道德”行为，只要符合犯罪的构成要件理应成立犯罪。
六、我国刑法有关罪刑法定原则的主要问题
第一，刑事法律要遏制的不是犯罪人,而是国家。也就是说,尽管刑法规范的是犯罪及其刑罚,但它针对的对象却是国家。这就是罪刑法定主义的实质,也是它的全部内容。” 我国刑法典第3 条从积极和消极两个方面对罪刑法定原则进行表述,是积极的罪刑法定原则和消极的罪刑法定原则的统一。这样在价值取向上,正确运用刑罚权惩罚犯罪,保护人民,这是第一位的;而防止刑罚权的滥用以保障人权,则是第二位的。这显然不符合罪刑法定原则应然的价值取向,有悖于世界各国对这一原则表述方式的惯例。
第二,刑法典第3 条造成了刑法和刑事诉讼法的不协调的局面。“法律明文规定为犯罪行为的,依照法律定罪处罚。”这就表明立法者要求对于触犯刑法明文规定的犯罪行为,一律得依照法律规定定罪处刑,而不得考虑到其他情况加以例外。即,行为符合刑法的规定是对行为人定罪处刑的充分条件。而我国刑事诉讼法第15 条规定:“有下列情形之一的,不追究刑事责任,已经追究的,应当撤销案件,或者不起诉,或者终止审理,或者宣告无罪: ……，即法律规定犯罪只是处罚行为的必要条件。刑事法的实体法和程序法出现不衔接的地方,破坏了整个法律体系的统一性。
第三,我国刑法第3 条规定了罪刑法定原则,而罪刑法定原则的必备内容——“刑法效力不溯及既往”却不能从我国刑法典第3 条中找到，所以立法者应重视这个问题并加以解决，在刑法规范中使我国刑法罪刑法定原则的内容完整而连贯。
第四,从积极和消极两个方面表述罪刑法定原则,除了在价值取向上存有问题,也违背了立法的简约性原则。刑法典毕竟不同于刑法教科书,讲求规范的有限度性和简明性。
另外，在司法过程中，有关人员对刑法与刑罚的适用也有许多与罪刑法定原则想背离或冲突的地方。我认为，解决这一矛盾，应在不断完善刑法立法的基础上，注意以下两点：(1)“两高”的司法解释应加强统一规范,不应因利益的冲突而导致法律解释的不一;更重要的是对法律规定不甚明确的,应以罪刑法定原则为指导,作出符合立法精神的解释。(2) 合理使用自由裁量权。“情节严重”、“其他方法”等刑法规定,赋予了执法者一定的自由裁量权。出入人罪往往在罪与非罪界线模糊时发生。因此须慎用这一自由裁量权, 依法保障被告人、犯罪嫌疑人合法权益。
七、结论