湖南省永州市人民政府办公室


永州市人民政府办公室关于印发《永州市中心城区地下弱电共同管网建设管理办法》的通知

永政办发〔2012〕52号



冷水滩区、零陵区人民政府，市政府各委局、各直属机构：

　　《永州市中心城区地下弱电共同管网建设管理办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请遵照执行。



　　 二○一二年九月十日



永州市中心城区地下弱电共同管网建设管理办法


第一章 总则

　　第一条 为规范我市中心城区地下弱电共同管网的规划、建设和管理，合理利用城市地下空间资源，适应城市建设和城市可持续发展的需要，根据《中华人民共和国城市规划法》、《城市道路管理条例》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条 本办法适用于永州市中心城区规划建设区内地下弱电共同管网的建设和管理。

第三条 本办法所称地下弱电共同管网，是指为电信、移动、联通、国防光缆、铁通、专用通信、广播电视、交通信号等视讯缆线提供的综合性地下物理通道。

第四条 地下弱电共同管网的建设，应纳入中心城区地下设施建设规划管理范围，并坚持统一规划、统一建设、统一管理的原则。

　　第五条 市政府授权市城市建设投资开发公司（以下简称“市城建投”），负责中心城区弱电管网建设和管理。市城建投可与地下弱电管网使用单位以外的经招、投标中标的投资主体，组建市中心城区地下弱电管网的投资建设单位（以下简称“市弱电管网投资建设单位”），投资、建设、经营市中心城市地下弱电管网。

　　第六条　市城建投负责本办法的组织实施。

　　市发展与改革、住房和城乡规划建设、城市管理行政执法、公安、公路、水利、环保、人民防空、价格、工商和驻军单位等相关部门，按照各自职责，协同实施本办法。

第二章 规划管理

第七条 电信、移动、联通、广电、国防光缆、交通信号等地下弱电管网有关使用部门，应根据城市发展和使用单位的长远业务需求，各自编制城市地下弱电管网需求计划，由市城建投汇总报市住房和城乡规划建设部门。

有关部门编制城市弱电管网总体规划时，应按照有关规定预留孔径满足国防通信建设的需要。

　　第八条 市规划行政主管部门根据城市总体规划及地下弱电共同管网需求组织编制中心城区地下弱电共同管网专项规划。按专项规划确定的城市信息网络发展的中长期需求，合理组织、有效监督城市地下弱电共同管网的实施和建设，避免重复开挖城市道路。在经营期内，不再对市城建投以外的单位审批城市弱电管网单建项目。

　　第九条 中心城区老城区弱电下地改造工程应结合旧城改造规划分步实施；城市新区、开发区、工业集聚区、新建住宅区地下弱电网建设工程与主工程同步规划、同步设计、同步建设，新建区地面上原则上不再允许建设弱电架空缆线。

　　旧城改造中涉及原有国防专用管线报废或搬迁的，在新的弱电管网建设完成后，应满足国防专用通信的需要。

第三章 工程建设

　　第十条 地下弱电共同管网建设应依据专项规划，与新建、改扩建城市道路和新区建设同步进行，并对原有的存量资源逐步进行改造。

　　第十一条 新建、改扩建的城市道路建设计划经市人民政府批准后，由各管线使用单位接市城建投通知后15日内，将与道路建设配套的地下弱电管线建设计划报市城建投。市城建投根据城市道路建设计划统一编制地下弱电管网建设计划，经市住房和城乡规划建设部门审核同意，报市人民政府批准后组织实施。

　　第十二条 已实施地下弱电共同管网建设的道路，各管线单位不得再单独建设自用管沟，未经批准擅自开挖建设的，按照有关规定予以处罚。

　　第十三条 对已完成地下弱电共同管网建设的道路，原则上不得再进行地下弱电管网建设，因特殊情况必须建设的，由市住房和城乡规划建设行政主管部门审核后报市人民政府批准。

　　第十四条 市弱电网投资建设单位必须按照建设程序办理地下弱电共同管网建设工程的相关手续。地下弱电管网建设需穿越、跨越、利用人防工程或河道及堤防设施的，应征求相关部门的意见。

　　城市地下弱电共同管网工程列入城市基础设施建设项目，享受有关优惠政策；同时免收共同管网建设施工的占道费；道路挖掘恢复按成本价计算，并适当减免项目建设过程中的行政收费。

　　第十五条 地下弱电共同管网建设工程的勘察、设计、施工、监理单位的选择，必须严格依照国家有关法律法规进行。符合国家有关技术规范和标准。

　　第十六条 经审批的建设方案、规模、内容及设计图纸不得擅自变更，确需变更的，应报原审批机构批准，需要作重大修改的，应报项目前期审批部门重新立项或调整初步设计及概算，并由原审批机构重新组织评审。

　　第十七条 已立项审批的新建、改扩建道路项目之外的城市道路挖掘施工前，应按规定到主管部门办理道路挖掘行政审批手续，在施工过程中自觉接受城管执法部门的现场监督、检查，并在审批规定的时间内施工和竣工。

　　第十八条 地下弱电共同管网建设工程竣工后，市弱电管网投资建设单位应组织有关部门及单位进行竣工验收，经验收合格后方可交付使用。

　　工程竣工资料及相关文件报市住房和城乡规划建设部门与市城建档案馆备案。

　　第十九条 在未实施地下弱电共同管网建设的道路，性质相近的各管线单位应充分利用已有地下管线的存量资源，按照互利互惠的原则，由市城建投负责协调，逐步实现本市地下管线的互联互通，并按市场经济规律，组织各管线单位进行管线出租和产权交易。

　　国防光缆的日常维护，由湖南省国防动员三级指挥网维护中心永州维护站进行维护。

第四章 设施运行、维护和管理

　　第二十条 地下弱电共同管网建设工程验收合格后，市弱电管网投资建设单位应本着公平、合理的原则，向各专业管线使用单位提供出租、出售及日常维护管理等服务。

　　地下弱电管网的出租、出售及日常管理实行有偿服务，收费方案应报价格主管部门按管价权限审批。

　　为保障公益事业的发展，对政府公益性管线租用、购买地下弱电共同管网设施的，实行优惠政策。

　　第二十一条 地下弱电共同管网建成后，未出售、出租的地下弱电共同管网设施（含井具等）的日常维护由市弱电管网投资建设单位负责，已出售、出租的地下弱电共同管网设施（含井具等）的日常维护按双方的协议执行，协议不明确的由市弱电管网投资建设单位负责维护。

　　第二十二条 委托市弱电管网投资建设单位对管线设施进行维护管理的，应由管线使用单位向市弱电管网投资建设单位提供专业管线的设施维护规程，并与市弱电管网投资建设单位签订维护管理协议。

　　第二十三条 市弱电管网投资建设单位应加强地下弱电共同管网的维护管理，建立健全维护管理制度和工程维修档案，确保设施处于良好状态，并做好各使用用户单位日常维护管理的统筹安排工作。

　　各管线使用单位在使用地下弱电共同管网设施的过程中应建立健全安全责任制，在确保所属管线设施处于良好状态的基础上，配合市弱电管网投资建设单位做好地下弱电共同管网的安全运行。

　　第二十四条 地下弱电共同管网内的各类管线发生故障需要紧急抢修挖掘城市道路的，市弱电管网投资建设单位接使用单位通知后，报告市城管行政执法部门和市公安交通管理部门，并按规定补办相关手续。

第二十五条 任何单位和个人不得擅自更改城市弱电管网；因特殊原因确需跨压城市弱电管网设施且保证不影响弱电管网安全使用的情况下，经有关部门批准和市弱电管网投资建设单位同意并采取安全防护措施后，才能施工。

第五章 附则

　　第二十六条 违反本办法规定的，由有关行政主管部门依照法律、法规和规章，在法定职权范围内予以处罚。

　　第二十七条 市辖各县可结合实际，参照本办法执行。

　　第二十八条 本办法自发布之日起施行。


实体与程序问题之浅析

作者：丛彦国，男，1982年生，黑龙江大学法学院2004级硕士研究生。


一、实体法与程序法分类的质疑
（一）现状
任何试图界定法律程序的努力都无法回避实体法与程序法这两个概念的纠缠。《牛津法律大辞典》对程序法的解释是：“程序法一词最初是由英国法学家边沁创造的类名词，用来表示不同于实体法的法律原则和规范体系。程序法的对象不是人们的权利和义务，而是用来申请、证实或强制实现这些权利义务的手段或保证在它们遭到侵害能够得到补偿。因此，程序法的内容包括关于各法院管辖范围、审判程序、诉讼的提起和审理，证据、上诉、判决和执行，代理和法律援助，上诉费用，文具的交付和登记，以及行政请求和非诉讼请求的程序等方法的原则和制度。”这种对程序法的解释在当时是较全面、权威的，这表明并促使我国学者在较长一段时间内，以此来界定实体法与程序法。即实体法是指以规定和确认权利和义务或职权和职责为主的法律；程序法是指以保证权利和义务得以实现或职权和职责得以履行的有关程序为主的法律。另一种有代表性的界定是以法律的实质及其适用、履行的手续作为分类的标准：实体法是指规定权利义务实质的法律；程序法是指规定适用权利义务方式和条件的法律。还习惯用法律部门来区分实体法与程序法，民法、刑法常被认为是典型的实体法，诉讼法（包括民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法）则是典型的程序法。这些划分对于强调程序的重要性和丰富法学理论有着积极的促进作用，但是这种区分却存在一些问题。
（二）问题
第一，我们在面对实体法与程序法这两个概念时，应与边沁创造和使用这对概念的特定背景相联系。18世纪的英国是典型的普通法系国家，这与我们今天面对的属于大陆法系概念化的成文法是不同的。普通法国家保留着司法实践的直观形式，调整司法过程的程序法与作为裁决依据的实体法之间的区别十分明显；大陆法系国家的成文法已经通过概念化的方式而把法律变成纯粹的文本，排除了法律中的实践因素。一般认为我国属于大陆法系国家，我们如果不考虑这种差别，脱离司法实践，仅仅在文本（法律规范）的层面上寻找程序规则（程序法）与实体规则（实体法）之间的区别自然会十分困难。所以，在使用这对概念的时候，不应该依法律部门的划分或法典（法律规范）的形式来区分实体法与程序法，而应该回到法律的实践过程中，回到司法实践，行政、立法、仲裁等法律实践过程中，以法律程序重新界定程序法。
第二，边沁所称的程序法主要限于对受侵害的权利实施救济的司法程序，相当于今天所称的诉讼法，实体法也是以司法过程中运用的实体规则为准，这在当时是十分明确的。但是，这种划分不涉及宪法、议院程序和行政程序，因为当时的英国还没有建立成熟的行政管理体系，议会的程序属于议会自治的范畴，而且英国至今也没有成文宪法。所以，其不需要考虑宪法、议院程序和行政程序是实体法还是程序法的问题，但是，这些法律都是现今大陆法系国家法律体系的主要组成部分。这种指称对象的扩张不可避免地使这对概念原有的含义的不适应。所以，程序法这一概念的范围可以扩张。
第三，边沁所说的程序问题并不包括私法中的程序。私法中含有大量的程序问题，如缔约的程序问题，公司的成立、决策和解散的程序问题。《合同法》第342条第2款规定：“技术转让合同应当采用书面形式。”这一规定的主要内容应属于程序的范畴，因为当事人想要签定技术转让合同就必须遵守采用合同书形式这一特定程序。同时，如果合同双方当事人在法律实践中发生纠纷，在司法裁决中也会运用这一规定来进行裁决，从而又使其成为一个具有实体意义的规定。
传统的实体法与程序法之分无非是为了强调程序的重要性，实体与程序的不可分性。而通过分析又存在以上一些问题，所以笔者认为，应用法律程序这一概念来取代实体法与程序法的划分，这同样可以达到这一效果并更具合理性。
二、法律程序与法律规范
（一）法律程序
我国通说认为法律程序是由人的活动所表现出来的各种属性所构成的。例如，葛洪义认为，“法律程序是指人们进行法律行为所必须遵循或履行的法定的时间和空间的步骤和方式。”公丕祥认为，“从法理学角度来分析，程序是从事法律行为作出某种决定的过程、方式和关系。过程是时间概念，方式和关系是空间概念。程序就是这样的时空三要素构成的统一体，”“程序就其本位而言是这样一种普遍形态：人们遵循法定的时限和时序并按照法定的方式和关系进行法律行为。”笔者认为，中国是成文法国家，我国的法律规范包含着实体性和程序性的内容，而法律程序这一概念的提出又是为强调程序的重要性及其与实体的密切关系。所以，在我国，应当把法律程序界定为法律的实践过程，包括行政程序、司法程序、立法程序、选举程序以及私法领域的缔约程序，仲裁程序，有关公司和社团的程序规范等所有程序类型的一个通称。这样，便使法律程序与法律规范相对应，这两对概念的区分同样可达到区分实体法与程序法的目的，并且这种区分更符合我国实际。而我国法律规范既包括实体性内容又包括程序性内容，二者很难区分且没有区分的必要。
（二）法律规范
在大陆法系国家，由于所有法律都表现为成文的法律，这些法律文本已经脱离了司法实践，在其中寻找程序性规范与实体性规范的区别很难，但法律中毕竟存在着实体与程序之区别。成文的法律（法律规范）是以权利和义务为内容，因为：第一，法律的要素以法律规则（法律规范）为主，而法律规则（法律规范）中的行为模式是以授权、禁止和命令的形式规定了权利和义务，法律规则（法律规范）的后果就是对权利义务的再分配。第二，法律对人们行为的调整主要是通过权利义务的设定和运行来实现的，因而法律的内容主要表现为权利和义务。第三，权利义务是主体法律地位的体现，权利义务总是被立法者所充分重视，也受社会各成员所关注。权利和义务的法律规定明确地告诉人们可以、应该怎样行为，不可以、不应该怎样行为以及必须怎样行为；人们可根据法律来预先估计自己与他人之间该怎样行为，并预见到行为的后果及法律的态度。所以，在成文法国家，国家通过制定法律规范来规定法律主体的权利义务来调整社会关系，通过权利与义务来分析法律问题应是一种科学的方法。笔者认为，实体与程序的问题在我国法律规范中就表现为法律主体的实体性权利义务与程序性权利义务的相互关系。
三、实体性的权利与程序性的权利
实体性权利是静态意义上的权利，即人们对某种实体利益所具有的受法律保护的资格和权能，这些利益包括生命、名誉、人格、自由和财产等等。程序性权利可以从三方面来理解，以一方当事人为例，对其程序性权利可以进行以下分析：第一，其程序性权利就是其为了行使、主张或保障其实体权利而必须具有的作为一定行为的能力。在这里，其具有某种程序性权利，是因为他具有某种实体性权利。例如《行政诉讼法》第2条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”显然，这种对程序性权利的理解带有工具主义色彩，即实体权利是目的，程序权利是手段。第二，在某些情况下，法律并没有规定其实体性权利，但其未必不具有程序性权利。在特定的过程中，一方的程序性义务对应着相对方的程序性权利。例如《行政处罚法》第34条第1款，“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式，编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。”第三，法律程序除了具有服务于一定实体结果的工具性价值外，还具有其独立的内在价值。所以，在法律实践中，一方当事人在没有法律明文规定的权利，对方也没有程序性义务时，其也可以享有程序性权利。对于程序的内在价值，罗尔斯、萨莫斯、贝勒斯都有论述，一般认为在程序中可以也应当体现当事人的人格尊严，基本人权等等。这些权利通常体现在一国的法律原则或实践中，其也可以理解为当事人的程序性权利。我国宪法第33条第3款规定，“国家尊重和保障人权。”虽然我国宪法还没有司法化，不具有可操作性，但这仍然是当事人的重要权利，即使具体法律法规没有对当事人权利作出明确规定，仍应尊重当事人的这些权利。
笔者认为，一方当事人如果享有实体性权利其必须要履行实体性义务，因为权利和义务是对立统一的关系，而只有其享有程序性权利并履行程序性义务才可使其实体性权利实现，这在前已论述过。这四者统一于这一当事人的法律实践中，任何一者都不可以单独存在，其中程序性权利是最重要的。
四、法律程序与法律规范的统一
法律程序指的是法律的实践过程，不仅包括司法程序，还包括行政程序、立法程序以及准司法的仲裁程序。实体性权利、义务，程序性权利、义务是调节这一互相衔接的法律实践过程的机制。在大陆法系国家，程序性权利、义务，实体性权利、义务都已经被法典化，属于抽象的、概念化的形式法范畴，表现为法律规范，但它却是法律程序中的调节机制，本质上是实践的。但是，不可能用程序性权利、义务来界定法律程序，因为程序性权利义务已经形式化，人们不可能在一个平面空间之中复制出在立体空间中进行的复杂过程。
边沁所称的实体法，在今天看来，其内容包括两方面，一方面直接关系到人们的切身利益，如自由、人格、财产、安全等，另一方面是关于参与各种法律程序的权利，如选举权、诉权、辩护权、知情权等。这些基本权利是人们建立政府或采用相应法律程序的目的和根据所在。前一方面的内容，如财产权利、人身自由等，作为法律规范的价值目标，同时也是各种法律程序所追求的目标；后一方面的内容，如选举权、诉权、辩护权等，又是法律程序自身的合法性源泉。比较而言，法律程序应当是人们为建立和实现这些价值目标而采取的实践步骤。因而，法律规范那些基本价值的实现是任何权宜之计所不能取代的，法律规范上的非议是再精巧的程序设计也无法弥补的。而且，忽视对于作为自身存在基础的那些基本权利的保护，再精巧的制度设计也会变成专制，因为无论怎样设计的制度都不能回避政府由少数人控制这一事实，而其一旦摆脱程序的限制便会成为专制。
但是，这并不可以得出法律程序从属于法律规范，是法律规范的工具。包含实体性权利、义务和程序性权利、义务的法律规范并非在法律程序之上，任何把法律程序看成是手段、工具、办事方法的做法，事实上都是在弱化法律程序的内在价值。错误的原因在于对法律程序与法律规范之间的实践联系被人为的割裂。正是这种割裂，使法律规范被人们当成法律程序之外的、需要借助于法律程序加以实现的客观秩序。这种观念是把法律程序当成是法律规范的实现手段，其实际是把法律程序等同于司法程序，仅仅看到了法律程序的一个环节而忽视了其他环节，特别是立法程序的存在。法律规范是通过立法程序或作为一种惯例由司法程序加以确认的，其产生的本身就离不开法律程序。并且，这种观点没有考虑到不同程序类型之间在功能上的联系，没有考虑到立宪过程的法律程序问题。如果，把法律程序看成是现代国家的组成和决策方式，那么，法律程序就不仅是法律规范的实现条件而且是法律规范存在与实现的制度基础。因此，法律程序不仅是独立的，而且是全部法律实践的制度基础。
这也同时说明了法律程序与法律规范之间的联系是实践意义上的，因为法律规范也可以说其所有的程序性权利、义务和实体性权利、义务都是为行政和司法活动提供依据的。从实践的角度来看，整个法律规范的产生和运作过程，充满着不确定的因素，这主要表现为法律程序与其结果之间不是简单的一对一关系。在任何一个开始的法律程序中，蕴含着各种可能影响其最终结果的因素。因此，对于每一个程序的参加者而言，是重在参与而不在结果，这正是现代国家的游戏规则。实体性的正义也就取决于程序的结果，那些实体性权利或是其抽象价值理念能否实现，取决于程序的机会是否均等、程序安排是否中立、公正等程序问题。法律的正义，说到底也就是程序的正义。

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